Временная финансовая администрация

Пунктом 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены основания и порядок временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает значительная просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п. 2 ч. 1 ст. 75);

В литературе и правоприменительной практике эту санкцию иногда называют банкротством муниципального образования.

Исторический экскурс

Банкротство муниципального образования и введение временного государственного управления было предусмотрено еще в начале 90-х гг. в президентском проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со ст. 40 президентского законопроекта под финансово-экономической несостоятельностью местного сообщества понимается отсутствие на территории местного сообщества источников доходов бюджета, необходимых для обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, а также неспособность органов местного самоуправления удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг) в связи с неудовлетворительной структурой бюджета, возникшей в результате деятельности органов местного самоуправления. Внешним признаком финансово-экономической несостоятельности местного сообщества является приостановление его текущих платежей, если органы местного самоуправления не обеспечивают или заведомо не способны обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения. Финансово-экономическая несостоятельность местного сообщества считается имеющей место после признания факта несостоятельности арбитражным судом или после официального объявления о ней органами местного самоуправления.

Пример

На законодательном уровне механизмы банкротства муниципального образования и введения временного государственного управления появились, например, в законе Тюменской области о местном самоуправлении в 1995 г. В соответствии со ст. 42–43 Закона Тюменской области от б декабря 1995 г. № 16 «О местном самоуправлении» под несостоятельностью органов муниципального образования понималась его неспособность самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения. Признаками несостоятельности муниципального образования являлись:

  • – неспособность муниципального образования сформировать выборные органы местного самоуправления в сроки, установленные законодательством;
  • – неспособность муниципального образования сформировать новые выборные органы местного самоуправления в трехмесячный срок;
  • – неспособность органов местного самоуправления обеспечить соблюдение минимальных государственных социальных стандартов, действующих на территории области, при условии соблюдения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности при формировании местного бюджета;
  • – неспособность органов местного самоуправления удовлетворить требования кредиторов, возникшая в результате действий или бездействия органов местного самоуправления и выразившаяся в приостановлении текущих платежей, при котором органы местного самоуправления не обеспечивают или заведомо не способны обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения.

Несостоятельность муниципального образования, органов местного самоуправления признавалась по решению суда после официального объявления о ней органами местного самоуправления либо по иску органов государственной власти или членов муниципального образования.

В ст. 44 названного Закона Тюменской области было предусмотрено, что в случае признания судом несостоятельности муниципального образования, органов местного самоуправления решением представительных органов государственной власти области на территории данного муниципального образования устанавливается режим временного государственного управления. Режим временного государственного управления устанавливается в целях и на период устранения причин несостоятельности муниципального образования, органов местного самоуправления. Решение об установлении режима временного государственного управления должно предусматривать: срок и порядок вступления в силу; процедуру роспуска органов местного самоуправления; процедуру, порядок формирования и компенсацию временных органов государственного управления на территории муниципального образования. С момента установления режима временного государственного управления по решению представительных органов государственной власти области создается межведомственная комиссия, которая в двухмесячный срок разрабатывает и представляет на утверждение соответствующему представительному органу государственной власти программу преодоления несостоятельности муниципального образования, реализуемую в течение действия режима временного государственного управления. Органы временного государственного управления на территории муниципального образования наделяются компетенцией, необходимой лишь для выполнения указанной программы. В случае несостоятельности муниципального образования, возникшей по причине незаконного использования органами и должностными лицами местного самоуправления своего служебного положения, средств местного бюджета или иных противозаконных действий, органы и должностные лица, непосредственно виновные в нарушении закона, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством.

В соответствии с подп, «б» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона № 184-ФЗ отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году.

В случае, указанном в подп, «б» п. 1 ст. 26.9 Федерального закона № 184-ФЗ, в субъекте РФ по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация.

При наличии оснований, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, возможно введение временной финансовой администрации муниципального образования. С инициативой введения временной администрации может выступить:

  • – высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
  • – представительный орган муниципального образования;
  • – глава муниципального образования.

Решение принимается арбитражным судом субъекта РФ.

Таким образом, в обоих случаях решение о введении принимается арбитражным судом.

Вместе с тем в ст. 168.2 БК РФ временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном федеральным законом.

Действующее арбитражное процессуальное законодательство не предусматривает процедуры рассмотрения такой категории дел.

Положения гл. 28 АПК РФ «Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)» не распространяются на отношения, связанные с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов. В случае отнесения органов государственной власти, субъектов и органов местного самоуправления к категории юридических лиц, это положение не может применяться к неплатежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), так как недостаточность бюджетных средств (задолженность) относится к бюджету публично-правового образования, а не к органу власти. Следовательно, необходимо предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе процедуру рассмотрения дел о введении временной финансовой администрации.

Прямое указание БК РФ на то, что это должно быть «дело о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования)», исключает принятие соответствующего решения на основании рассмотрения дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение (в данном случае – факта задолженности).

Как уже говорилось, в обоих случаях (и в субъекте РФ, и в муниципальном образовании) временная финансовая администрация может вводиться на срок до одного года. Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования соответственно.

Основной целью деятельности временной администрации является восстановление платежеспособности субъекта РФ, муниципального образования. Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации более подробно регулируется гл. 19.1 БК РФ.

Глава временной финансовой администрации руководит деятельностью временной финансовой администрации и несет персональную ответственность за исполнение полномочий, возложенных на нее в соответствии с БК РФ.

Пример

В ряде субъектов РФ уже стали приниматься нормативные акты, регулирующие особенности назначения главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях. Так, согласно Постановлению Правительства Ярославской области от 9 марта 2010 г. № 136-п «Об утверждении порядка назначения (освобождения от должности) главы временной финансо

вой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Ярославской области, утверждения ее структуры и штатного расписания» назначение главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальном образовании Ярославской области, осуществляется Правительством Ярославской области по представлению руководителя финансового органа Ярославской области после принятия в установленном законодательством РФ порядке решения о введении в муниципальном образовании области финансовой администрации. Утверждение структуры и штатного расписания финансовой администрации осуществляется губернатором Ярославской области. Финансовое обеспечение деятельности финансовой администрации осуществляется за счет средств областного бюджета Ярославской области, предусмотренных финансовому органу Ярославской области на указанные цели.

Реальной практики применения данного основания нет, однако в отдельных субъектах РФ такие намерения высказываются – в ряде случаев соответствующие заявления органов государственной власти носят явно политический характер.

Пример

Так, во многих муниципальных образованиях Иркутской области с начала 2009 г. могут быть введены временные финансовые администрации. Например, в Качугском районе собственные доходы составляют 20 млн руб., а кредиторская задолженность местного бюджета – 100 млн руб. В Ольхонском районе при объеме собственных доходов в 26 млн руб. размер «кредиторской задолженности» – 50 млн руб. В апреле 2008 г. губернатор Свердловской области дал поручение подготовить документы в арбитражный суд о введении временного финансового управления в ряде территорий региона. Речь идет о долгах муниципальных образований за потребленные энергоресурсы.

Кроме того, как уже говорилось, реализовать на практике данный механизм в настоящее время невозможно. По этой причине при наличии признаков правонарушений, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, главы муниципальных образований удаляются в отставку с использованием весьма простой процедуры, предусмотренной в ст. 74.1 названного закона.

  • Речь идет о задолженности, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.
  • См., например: Дементьева О. Институт временной финансовой администрации: правовые проблемы реализации // Муниципальное право. 2008. № 2. С. 16–19; Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления: монография. 2-е изд., перераб, и доп. М., 2008. С. 263; Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 2 марта 2012 г. по делу № 33-1002; Кассационное определение Тульского областного суда от 9 июня 2011 г. по делу № 33-1986; Решение Суворовского районного суда Тульской области от 7 апреля 2011 г. по делу №2-77-2011.
  • Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 180–182.
  • Данные механизмы встретили весьма неоднозначную реакцию, и в 1997 г. в закон были внесены изменения, исключившие рассматриваемые ниже статьи.
  • Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009; Ковпак С. В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования введения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Реформы и право. 2009. № 1.
  • Андриченко Л. В., Домрин А. Н., Савицкий В. А., Чертков А. Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 100–126.
  • Лопарев И. В. Проблемы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов местного значения муниципальных образований (временная администрация) // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 130–134.
  • См., например: Кассационное определение Верховного суда Республики Дагестан от 2 февраля 2011 г. по делу N33-232 2011 г.; Решение Волховского районного суда Орловской области 20 мая 2011 г. по делу № 2-78/2011; Определение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 19 января 2011 г. по делу № 33-206-2011.

Республика Бурятия стала вторым субъектом РФ, в котором была введена временная финансовая администрация. Впервые в России временная финансовая администрация вводилась в 2013 году в муниципальном образовании Валдгеймское сельское поселение Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области. В бюджетный процесс Республики Бурятия это понятие вошло в 2018 году.

Арбитражный суд Республики Бурятия 11 января 2018 года вынес решение о введении в муниципальном образовании городское поселение «Северомуйское» Муйского района временной финансовой администрации. Несколько слов о муниципальном образовании, в отношении которого возникла эта необходимость. Поселок Северомуйск основан в 1976 году как железнодорожная станция Байкало-Амурской магистрали. После завершения всесоюзной стройки, уже в постсоветское время, поселок Северомуйск разделил судьбу многих бамовских объектов. Экономические проблемы, обострение социальных вопросов, суровый климат, техногенные и природные катаклизмы привели к резкому сокращению численности населения поселка. Так, если в 1989 году численность жителей доходила до 10 тысяч, то в 2017 году она упала до 800 человек.

Все это сказалось как на доходной части местного бюджета, так и на кадровом потенциале муниципального управления. На конец 2017 года общая задолженность городского поселения Северомуйское превышала 28 миллионов рублей, при этом объем собственных доходов местного бюджета составлял 9 миллионов рублей в год.

Причиной возникновения просроченной кредиторской задолженности стало бездействие предшествующей администрации муниципального образования. Расходные операции по счету местной администрации были приостановлены, органы местного самоуправления с ситуацией не справлялись, нарастало социальное напряжение. Основной кредитор муниципального образования — предприятие электроснабжения городского поселения. Кредиторская задолженность образована из-за отсутствия надлежащего обслуживания электросетевого комплекса, субсидиарной ответственности при ликвидации учреждения, нарушения законодательства при изъятии имущества. Кроме того, имелись кредиторы из числа юридических и физических лиц, задолженность перед которыми возникла в основном из-за нарушений жилищного и трудового законодательства.

Вследствие вышеуказанных обстоятельств глава Республики Бурятия А. С. Цыденов заявил ходатайство о введении временной финансовой администрации в городском поселении Северомуйское. В соответствии с принятым в январе 2018 года решением Арбитражного суда Республики Бурятия в структуре Министерства финансов региона такая временная финансовая администрация была организована.

Подготовительная работа

Созданию временной финансовой администрации предшествовала подготовительная работа, проведенная Министерством финансов Бурятии. В ходе подготовки был изучен опыт временной финансовой администрации, введенной в 2013 году в Еврейской автономной области. В целях экономической целесообразности было принято решение временную финансовую администрацию разместить в городе Улан-Удэ.

Первым шагом на пути финансового оздоровления муниципального образования стала аудиторская проверка финансового положения, проведенная Министерством финансов республики в марте 2018 года. По ее результатам был разработан план восстановления платежеспособности муниципального образования, который утвержден определением Арбитражного суда Республики Бурятия от 5 апреля 2018 года. План восстановления платежеспособности предусматривал погашение просроченной кредиторской задолженности Северомуйского в сумме более 28 миллионов рублей в течение пяти лет с долевым участием Республики Бурятия и муниципального образования и восстановление к 2023 году платежеспособности в полном объеме. Кроме того, план восстановления платежеспособности утвердил мероприятия по оздоровлению муниципальных финансов, основную часть которых должно было реализовать само городское поселение.

Временная финансовая администрация провела работу по учету просроченной задолженности в муниципальном образовании. На основе сведений о состоянии задолженности, предоставленных Федеральным казначейством и службой судебных приставов, была проанализирована информация о судебных делах по взысканиям с администрации муниципалитета. На основе анализа стала проводиться ежемесячная сверка данных по просроченной кредиторской задолженности с Администрацией Северомуйска, в результате в отчетности муниципального образования начиная с августа 2018 года указываются реальные объемы просроченной кредиторской задолженности. В итоге было выявлено, что кредиторская задолженность администрации значительно превышает кредиторскую задолженность, ранее зафиксированную в плане восстановления платежеспособности. Общий объем кредиторской задолженности составил более 75,4 миллиона рублей.

Судебные разбирательства

Временная финансовая администрация провела переговоры с кредиторами о возможности заключения мировых соглашений о выплате задолженности в течение пяти лет без начисления процентов. Однако кредиторы мировые соглашения заключать отказались. Необходимо отметить, что в условиях безнадежности взыскания долгов с муниципального образования до введения временной финансовой администрации кредиторы шли на переговоры с администрацией муниципалитета, в ходе которых обсуждалось уменьшение сумм возврата кредиторской задолженности при уменьшении сроков возврата. Ситуация кардинально изменилась после того, как кредиторам стало известно о введении временной финансовой администрации и утверждении плана восстановления платежеспособности муниципального образования с гарантированными суммами и сроками возврата долгов.

Таким образом, исполнение первоначального плана восстановления платежеспособности уже не могло привести к запланированному результату. В Бюджетном кодексе не предусмотрен прямой запрет на внесение изменений в первоначально утвержденный план, поэтому временная финансовая администрация разработала новый его вариант, предусматривающий погашение вновь установленной просроченной кредиторской задолженности. 10 декабря 2018 года состоялось заседание Арбитражного суда Республики Бурятия, на котором был утвержден новый план.

Определение Арбитражного суда вступило в законную силу 17 января 2019 года, менее чем за месяц до окончания срока действия полномочий временной финансовой администрации. Исполнение нового плана предполагало восстановление платежеспособности муниципального образования (возобновление расходных операций по счету) после оплаты всей имеющейся просроченной кредиторской задолженности в 2023 году. Кроме того, сохранялся риск наращивания кредиторской задолженности поселения за счет предъявления кредиторами исковых требований о выплате процентов на суммы задолженности.

Для разрешения этой сложной ситуации временная финансовая администрация заявила ходатайства в Арбитражный суд Республики Бурятия о рассрочке исполнения судебных актов по взысканию задолженности. Основанием для рассрочки выступил сам факт введения временной финансовой администрации как исключительный случай и факт утверждения судом плана восстановления платежеспособности, предусматривающего погашение всей просроченной кредиторской задолженности. Суд заявленные ходатайства удовлетворил, установив тем самым новые сроки выплаты задолженности всем кредиторам в соответствии с утвержденным новым планом восстановления платежеспособности. Основные кредиторы обжаловали определения суда о предоставленной рассрочке, однако четвертый Арбитражный апелляционный суд оставил определения Арбитражного суда Республики Бурятия в силе, в удовлетворении жалоб кредиторам было отказано.

В результате установления новых сроков оплаты вся просроченная кредиторская задолженность реклассифицирована в текущую (рассроченную), что позволило возобновить расходные операции по счету и восстановить платежеспособность городского поселения Северомуйское уже на начальном этапе исполнения плана восстановления платежеспособности в начале 2019 года. Установление судом новых сроков оплаты делает невозможным взыскание кредиторами процентов за пользование чужими денежными средствами с момента вступления в силу определения о рассрочке.

Вывод

Подводя итог обзору деятельности временной финансовой администрации муниципального образования Северомуйское можно сделать вывод о том, что основная ее цель была достигнута. За год своей работы временная финансовая администрация оказала помощь муниципальному образованию, в первую очередь финансовую; были созданы условия для восстановления его платежеспособности.

Практика выявила и проблемные вопросы временного финансового администрирования. В качестве примера можно привести ужесточение позиции кредиторов после объявления о введении временной финансовой администрации и утверждении плана восстановления платежеспособности муниципального образования с гарантированными суммами и сроками возврата кредиторской задолженности. Тем самым проблемы местного самоуправления перекладываются на плечи региональных властей, что не способствует повышению финансовой дисциплины муниципалитетов и может привести к иждивенческим настроениям.

Материал подготовлен
Министерством финансов
Республики Бурятия

Министерство финансов Республики Бурятия располагается в столице республики — городе Улан-Удэ, здесь же находится и Арбитражный суд Республики Бурятия, рассматривающий дело о восстановлении платежеспособности МО ГП «Северомуйское», а само муниципальное образование находится на севере республики, на расстоянии около 800 километров от Улан-Удэ. При этом прямое железнодорожное и автомобильное сообщение отсутствует.

1. Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится на срок до одного года решением Верховного Суда Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.

Временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится на срок до одного года решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом.

2. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Верховный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

3. Решение Верховного Суда Российской Федерации о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования.

4. Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

5. Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа.

6. Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации устанавливается Правительством Российской Федерации.

Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Поскольку эффективное осуществление государственной власти в Российской Федерации невозможно без соблюдения принципов федерализма и демократии, большое значение имеет четкое определение оснований и порядка такого временного осуществления полномочий в финансовой сфере.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации подается в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в Высший Арбитражный Суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Следовательно, временная финансовая администрация вводится в субъекте Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в муниципальном образовании — решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 168.2 БК РФ временная финансовая администрация в субъекте Федерации вводится решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при осуществлении по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Но в настоящее время такая категория дел в законодательстве не выделена. В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации есть глава 28 «Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)», но положения этой главы не регулируют отношений, связанных с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов. В случае отнесения органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления к категории юридических лиц это положение не может применяться к неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), так как недостаточность бюджетных средств — эта задолженность относится к бюджету (публично-правового образования), а не к органу власти. Следовательно, необходимо предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе процедуру рассмотрения дел о введении временной финансовой администрации.

Из смысла статьи также непонятно, кто будет инициировать подачу иска о восстановлении платежеспособности субъектов Федерации, можно предположить, что это кредиторы субъекта Федерации. В связи с этим в настоящий момент появляются предложения о том, чтобы предусмотреть инициирование этого процесса любым заинтересованным лицом, с возможностью для Правительства Российской Федерации как самому инициировать решение этих вопросов, так и в любой момент включиться в процесс с ходатайством о введении временной финансовой администрации. Но, как замечают многие исследователи, такие предложения опасны, поскольку субъект Российской Федерации является не простым субъектом права, а государственным образованием, выполняющим социальную функцию. Очевидно, что частные либо иностранные кредиторы не обязаны учитывать это обстоятельство и будут стремиться к удовлетворению собственных интересов. В законодательстве следует установить строго ограниченный круг лиц — инициаторов данной процедуры.

Согласно п. 1 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года. В статье не закреплен порядок установления срока, по-видимому, он должен определяться решением арбитражного суда. Следует заметить, что временная финансовая администрация не может быть введена на полный финансовый год, кроме случая, если введение временной финансовой администрации не будет осуществлено к концу предыдущего финансового года. Но в последнем случае она не может сама формировать бюджет субъекта Федерации (муниципального образования), что неоднократно отмечалось в научной литературе, представляется, что положения Бюджетного кодекса в этой части должны быть скорректированы.

Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ решение о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 настоящего Бюджетного кодекса и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Важным условием введения временной финансовой администрации является выполнение бюджетных обязательств по федеральному бюджету перед бюджетами соответствующих субъектов Федерации. В этой связи необходимо предположить, что основным препятствием для введения временной финансовой администрации должно являться не любое неисполнение федеральных бюджетных обязательств, а именно такое неисполнение, которое повлияло на возможность исполнить бюджетные обязательства на уровне соответствующего субъекта Федерации, что и привело к их неисполнению в объеме, достаточном для введения временной финансовой администрации.

В рассматриваемом п. 3 ст. 168.2 БК РФ речь идет о неисполненных в установленные сроки долговых обязательствах субъекта Российской Федерации из-за просроченной задолженности. В соответствии со ст. 112.1 под просроченной задолженностью понимается задолженность субъекта Российской Федерации, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В этой же статье в п. 2 определяется объем (размер) просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта Российской Федерации, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Что касается муниципальных образований, решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 «Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования» Бюджетного кодекса РФ и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования.

При вынесении решения о введении временной финансовой администрации учитывается соотношение просроченных обязательств с собственными доходами соответствующего бюджета, но в данном случае следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса достаточно сложно найти какой-нибудь иной источник, кроме субвенций, который не относился бы к собственным доходам соответствующего бюджета.

Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ решение о введении временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Следует определить, о просроченной задолженности за какой финансовый (отчетный) год идет речь. Очевидно, что должна иметься в виду просроченная задолженность за тот же финансовый год, с собственными доходами за который ее соотносят, то есть речь идет о просроченной задолженности по обязательствам за последний отчетный год.

Согласно п. 4 ст. 168.2 БК РФ под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении Министерства финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности. Следовательно, в качестве второго варианта рассматриваемой задолженности (первый вариант неисполнение долговых обязательств) выступают не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом или органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении Министерства финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Таким образом, бюджетные обязательства — это, во-первых, обязательства за один финансовый год, во-вторых, обязательства, отраженные в бюджете на этот финансовый год. Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Отсюда следует, что накопившиеся за прошлые годы расходные обязательства, не включенные в бюджет текущего финансового года, не признаются бюджетными обязательствами, и их суммарный объем за несколько лет не может быть основанием для применения временной финансовой администрации.

Следует отметить, что само понятие «расходные обязательства» сформулировано таким образом, что их можно трактовать и как бюджетные, и как долговые обязательства. Следовательно, существует опасность, что долговые обязательства могут посчитать дважды — как долговые и как бюджетные. Если их включить в расходы бюджета на конкретный финансовый год, они становятся бюджетными обязательствами. В связи с этим для субъекта Федерации это грозит необоснованным введением временной финансовой администрации.

Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность, в связи с которой вводится временная финансовая администрация, возникла вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В данном случае возникает вопрос: как соотносятся просроченная задолженность, которая может возникнуть из-за того, что экономический потенциал субъекта не позволяет увеличивать собственные доходы, или, например, из-за непредвиденных обстоятельств, с действиями или бездействием органов государственной власти субъекта Российской Федерации? Существует ли связь между этими обстоятельствами и как установить, из-за чего действительно возникла просроченная задолженность, стоит ли принимать во внимание персональный состав органов государственной власти субъекта Федерации на момент введения временной финансовой администрации? В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Бюджетном кодексе, п. 5 ст. 168.2, — временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий (законодательного) представительного органа. Следовательно, наличие просроченной задолженности по бюджетным обязательствам с учетом положений Закона, Бюджетного кодекса РФ о возможности оценки их неисполнения только по последнему отчетному году автоматически исключает применение временной финансовой администрации за действия одного персонального состава (созыва) представительного органа в период осуществления полномочий другим персональным составом (созывом).

В п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ устанавливается порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах, утверждения структуры и штатного расписания, финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации, а также порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации. В этой связи можно отметить, что в том случае, если функцию временной финансовой администрации выполняет постоянно действующий орган, вопросы, указанные в п. 6 ст. 168.2, решаются в общеустановленном порядке, а если специально создаваемый — применяются правила п. 6 ст. 168.2 БК РФ.