Рассмотрение прокурором жалоб заявлений и предложений граждан

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 347.963

Бессарабов Владимир Григорьевич

доктор юридических наук, профессор Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье рассматривается становление института права граждан на обращение в органы государственной власти в России, его история и современное состояние. Автор работы прослеживает историю указанного института со времен его появления до наших дней, показывая, как по мере развития общества и государства возрастали частные и публичные интересы человека, в связи с чем возникала необходимость создания эффективного средства их отражения и защиты. В статье рассмотрены фактически все основные «законодательные своды», содержащие какие-либо положения, регулирующие возможность обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Анализируя и систематизируя множество имеющихся сведений, автор приходит к выводу, что с момента учреждения российской прокуратуры в январе 1722 г. и до октября 1917 г. в России не было единого нормативного правового акта, регулирующего деятельность прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений, хотя прокуроры осуществляли эту работу, руководствуясь действующими правовыми актами и указаниями вышестоящих прокуроров. В статье подробно рассматривается деятельность прокуратуры СССР по работе с гражданами, указывается значительная роль Генерального прокурора СССР, возглавлявшего указанный вид работы и следившего за четкостью и слаженностью действий подчиненных, приводится ценная статистическая информация — данные о работе прокуратуры и прокуроров по работе с обращениями граждан в последние годы.

Ключевые слова: прокуратура, Генеральный прокурор, обращения граждан, государственная власть, органы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации в ст. 33 предусматривает, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» .

По мнению М.В. Баглая, «обращения граждан являются одним из наиболее важных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением. Будучи одновременно одной из форм участия граждан в управлении делами государства, обращения граждан способствуют усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления .

В праве на обращение проявляется возможность удовлетворения личных, государственных и общественных интересов. Обращения граждан способствуют усилению контроля граждан за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с различными недостатками в их работе. Праву граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены, в установленном законом порядке и в установленные сроки рассмотреть обращения и принять по ним обоснованное и законное решение .

По мнению Н.Ю. Хаманевой, обращение граждан можно рассматривать как инструмент охраны прав граждан, как гарантию их защиты и как способ восстановления нарушенного права .

Ю.Н. Алистратов полагает, что право граждан на обращение является комплексным институтом конституционного права и может рассматриваться: а) как личное субъективное право, составная часть правового статуса человека и гражданина; б) как одна из форм непосредственной демократии; в) как элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле — неотъемлемой составной частью системы представительной демократии . И мы разделяем позиции этих авторов.

Становление института права граждан на обращение имеет в России довольно длительную историю. Первоначально формировалось само это право, определялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков.

По сути, это право стало одним из первых прав человека, которое появилось у жителей Древней Руси. «Бить челом» на Руси означало подавать жалобу лицам, олицетворяющим власть — вплоть до самого государя. Первоначальный период (IX-XV вв.) развития института обращения характеризуется отсутствием его правового закрепления. На этом этапе на уровне обычаев был сформирован порядок работы с челобитными во властных структурах, который носил сословный характер и лишал некоторые категории населения права обращаться в органы власти.

По мере развития общества и государства возрастали частные и публичные интересы человека,

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 2, 2015

© Бессарабов В.Г., 2015

в связи с чем возникла необходимость создания эффективного средства их отражения и защиты. Так, потребность в систематизации и координации многочисленных правовых актов, скопившихся к концу XV в., вылилась в работу по составлению первых общерусских правовых сводов — Судебника 1497 г. (великокняжеского) и Судебника 1550 г. (царского) . Можно заключить, что Судебник 1497 г. предоставил право, говоря современным языком, обращаться с челобитными вплоть до государя. В Судебнике 1550 г. регламентация по данному вопросу была уточнена и конкретизирована .

Важным правовым актом, касающимся рассматриваемого института, было Соборное уложение 1649 г. . Источниками Уложения стали судебники, указные книги приказов, царские указы, думские приговоры, решения Земских соборов, большая часть статей составлена по челобитным гласных собора, Стоглав, литовское и византийское законодательств .

В соответствии со ст. 20 гл. II Уложения, жалобщикам было запрещено обращаться с челобитной непосредственно к царю. Устанавливалась субординация подачи челобитных. Приказ как орган управления стал обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме челобитной или нерешения принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху.

Создав Сенат и коллегии, император Петр I не смог освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков. И император ввел должность рекетмейстера. Работа с челобитными была конкретизирована в именном указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «Должность Сената». Указ определил, что жалобы рекетмейстеру на неправый суд коллегий и канцелярий, которые им не подчинены, докладывать императору. При рассмотрении жалоб царь предписывал решать дела «по регламентам, по присяге, по злобе не посягая, и по дружбе и свойству не маня» . Особую значимость Указу Петра I придает то, что этим нормативным документом впервые была образована служба по работе с челобитными.

В июне 1763 г. императрица Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, которым был установлен порядок рассмотрения жалоб по существу. Дела, подлежащие судебному разбирательству, возвращали просителям для передачи в суд . Таким образом, впервые было введено разделение обращений, поданных в государственные органы, для их рассмотрения в административном или судебном производстве.

Наиболее радикальные изменения в работе с прошениями произошли во время царствования Александра I. Его Манифестом от 1 января 1810 г. учреждался Государственный Совет, при котором

наряду с другими органами были образованы: Комиссия составления законов, Комиссия прошений, Государственная канцелярия. Комиссия прошений возникла из существовавшей до 1810 года при Сенате конторы генерал-рекетмейстера.

Указом от 21 марта 1890 г. на базе Комиссии прошений была создана Канцелярия его императорского величества по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых. Этим же Указом устанавливался порядок работы Канцелярии.

Манифестом 1895 г. были внесены незначительные изменения в порядок рассмотрения прошений, определен перечень прошений, подлежащих и не подлежащих рассмотрению, заявители освобождались от гербового сбора, вводилось обязательное уведомление заявителя об окончательном рассмотрении жалобы или передаче её в другую инстанцию.

Следует отметить, что до 1905 г. прошения подавались строго по сословному признаку . В соответствии с Указом императора Николая II от 18 февраля 1905 г., право подачи прошений было предоставлено всем гражданам России без исключения. Но нормы этого Указа не были включены в текст основных государственных законов и не стали конституционными .

Именно отмеченными правовыми актами руководствовались прокуроры после учреждения Императором Петром I в России нового государственного института, доселе не существовавшего в России — прокуратуры. Цель, поставленная перед прокуратурой, — проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому, сопротивлению местных органов власти.

Следует отметить, что в изданном еще в 1802 г. Министром юстиции России Генерал-прокурором Г.Р. Державиным документе «Учреждение Департамента министра юстиции или Генерал-прокурора» отмечалась необходимость разделения Департамента Министра юстиции или Генерал-прокурора, на 3 экспедиции, одна из которых должна была рассматривать «все жалобы на губернские и присутственные места от Государя Императора присылаемые и от просителей исходящие», а также принято решение об организации в Департаменте дежурства: «По сделанному расписанию учреждается в Департаменте дежурство из двух человек, которые непрерывно должны быть в оном и один из них ночевать» .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Подводя итог изложенным материалам, следует заключить, что с момента учреждения российской прокуратуры в январе 1722 г. и до октября 1917 г. в России не было единого нормативного правового акта, регулирующего деятельность прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений , хотя прокуроры осуществляли эту работу, руководствуясь действующими правовыми актами и указаниями вышестоящих прокуроров.

После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы, и все ранее действовавшие правила о работе с обращениями также были упразднены; органы советской власти были вынуждены формировать новую законодательную систему регулирования права на обращения в органы публичной власти.

26 мая 1922 г. III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым и стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 г.

Особо отметим, что в 1920-е годы прошлого века в отличие от ряда десятилетий дальнейшего развития, органы прокуратуры РСФСР ставили перед собой задачу быть «ближе к населению», используя для этого различные формы.

Как отмечал «Еженедельник советской юстиции», «показателем большой популярности прокуратуры у населения служат цифры, характеризующие работу по приему жалоб на действия административных органов. Таких жалоб за отмеченное время (по состоянию на 1 января 1924 г.) принято 17746 и из них оставлено без последствий 3127. В Москве, например, на прием в прокуратуру приходило по 100 и более человек в день. И, как правило, это были рабочие и крестьяне. Прокуратура сумела тогда так поставить работу по приему граждан, чтобы каждый трудящийся понял, что в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов» .

Основным нормативным актом, определяющим в тот период порядок рассмотрения всеми органами власти и управления жалоб граждан, являлось постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» .

В автономных республиках, краях, областях, городах, районах и сельских Советах персональная ответственность за постановку приема и разрешения жалоб трудящихся возлагалась на председателей исполкомов Советов. Они должны были установить точный порядок приема, направления и рассмотрения жалоб, а также дни и часы приема жалобщиков как ими самими, так и их заместителями и членами исполкомов.

Постановление требовало привлечения к строгой ответственности, вплоть до предания суду лиц, не выполняющих решений, принимаемых по жалобам, а также лиц, виновных в волоките, невнимательном и небрежном отношении к жалобщикам.

22-26 мая 1936 г. состоялся III пленум Комиссии советского контроля при СНК Союза ССР. Пленум рассмотрел по докладу товарища М.И. Ульяновой вопрос «О рассмотрении жалоб трудящихся». В этом постановлении указывалось на ряд чрезвычайно серьезных и совершенно недопустимых

ошибок и фактов невнимательного, нередко бездушно бюрократического отношения к различным заявлениям и жалобам трудящихся .

В соответствии с этим документом 3 июня 1936 г. был издан Циркуляр Прокуратуры Союза ССР № 37123 «О перестройке системы и методов работы по рассмотрению жалоб трудящихся на основе постановления III пленума КСК СНК Союза ССР 22-26 мая 1936 года», в котором, в частности, отмечалось, что имеющиеся в Прокуратуре Союза ССР материалы свидетельствуют о том, что указанные в Постановлении III пленума Комиссии советского контроля грубейшие недостатки в работе с жалобами трудящихся имеют место и в работе органов прокуратуры.

При этом личная ответственность за систематическую проверку постановки работы по жалобам во всех звеньях аппарата возлагалась на прокуроров союзных республик, прокуроров краев и областей, военных и транспортных прокуроров .

В дальнейшем основные положения организации работы по жалобам в органах прокуратуры были определены приказом Генерального Прокурора СССР №112 от 3 июля 1946 г. «Об улучшении работы по рассмотрению жалоб в органах прокуратуры» , в котором прокурорам республик, краев и областей рекомендовалось шире практиковать проверку жалоб, заслуживающих серьезного внимания, с выездом на места. Тот прокурор, которому поручалось окончательное рассмотрение жалобы, обязался сообщить жалобщику результаты её рассмотрения. Во всех случаях оставления жалоб без удовлетворения жалобщикам следовало (письменно) подробно сообщить мотивы отказа со ссылкой на закон, на основании которого был сделан вывод о необоснованности жалобы.

При этом органы прокуратуры были обязаны не только обеспечить своевременное и правильное рассмотрение поступающих к ним жалоб, но, что особенно важно, и осуществлять надзор за соблюдением законов, определяющих порядок рассмотрения жалоб другими учреждениями .

Но следует особо отметить, что в первых советских конституциях право граждан на обращение в органы государственной власти зафиксировано не было, и оно продолжало регулироваться постановлениями правительства и другими подзаконными актами. Не было закреплено право граждан на обращение в органы государственной власти ни в Конституции СССР 1936 г., ни в конституциях республик, входивших в состав СССР. До конца 60-х годов прошлого века оно продолжало регулироваться постановлениями ЦИК СССР, а так же постановлениями руководящих органов коммунистической партии.

12 апреля 1968 г. Президиум Верховного Совета СССР принял разработанный Комиссией Указ № 2534-УП «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» . Нормы, включенные в него, позволили строить работу с обращениями граждан с учетом происшедших политических и социально-экономических изменений в стране.

В Указе отмечалось, что обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами — важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимый при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Но впервые право граждан на обращение в Основном законе было закреплено только в Конституции СССР 1977 года. В ст. 49 Конституции СССР отмечалось, что граждане имеют право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. Это означало, что институт права на обращение стал конституционной нормой, конституционным правом на непосредственное участие граждан в управлении государственными и общественными делами.

Тем не менее, следует отметить, что после вступления в силу Конституции СССР 1977 г. закон о порядке рассмотрения писем, жалоб и заявлений граждан так и не был принят.

Закон «О прокуратуре СССР» от 30 ноября

1979 г. в ст. 10 «Рассмотрение в органах прокуратуры предложений, заявлений и жалоб» закрепил обязанность прокуроров в установленном законом порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государственных и общественных организаций и принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан и организаций. В нем особо подчеркивалось, что прокуроры проводят личный прием граждан.

После принятия этого Закона основой организации работы в прокуратуре по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб являлся приказ Генерального Прокурора СССР № 14 от 4 апреля

1980 г. «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

Генеральный прокурор СССР обязал всех подчиненных прокуроров проявлять максимум чуткости, внимания к людям, тщательно проверять их заявления и жалобы; в необходимых случаях истребовать уголовные, гражданские дела, другие материалы, производить проверки с выездом на место; принимать исчерпывающие меры для

удовлетворения обоснованных жалоб, к устранению выявленных нарушений законов, привлекать к ответственности должностных лиц; направлять заявителям мотивированные, со ссылкой на закон, ответы; добиваться, чтобы каждая жалоба находила правильное и окончательное решение на местах; разбираться с конкретными случаями необоснованного отклонения жалоб и принимать меры к устранению причин, повлекших принятие ошибочных решений; решительно искоренять проявления бюрократизма, волокиты, бездушного отношения к заявителям.

Часть 2 отмеченной статьи устанавливала, что прокуроры проводят личный прием граждан. Независимо от ранее принятых решений отказ в приеме от граждан жалоб не допускался .

В жалобах, направляемых в органы прокуратуры, граждане более чем в 50% случаев указывали на нарушения их трудовых и жилищных прав. Они часто выражали возмущение существующими порядками работы с ними государственных и общественных органов, безответственным отношением должностных лиц к их правам и законным интересам. Много критических замечаний высказывалось и в адрес прокуратуры . В 1986 г. в органы прокуратуры поступило 1,1 млн. обращений, а в 1987 г. — 1,2 млн. .

После распада СССР на территории Российской Федерации продолжали действовать некоторые законодательные акты Союза ССР, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего нормативного закрепления в российском законодательстве. По сути, действовавшее законодательство о рассмотрении обращений граждан, за исключением Конституции Российской Федерации, не представляло собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного или нескольких специальных федеральных законов. Процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентировать более чем 80 различными нормативными актами, что существенно затрудняло реализацию права граждан на обращения. Все эти правовые нормы нуждались в систематизации на базе общих принципов и концепций .

Прокуроры при работе с обращениями руководствовались Конституцией Российской Федерации, ст. 9 «Рассмотрение и разрешение в прокуратуре заявлений и жалоб» Закона Российской Федерации от 17. 01. 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», определившей, что в органах прокуратуры в соответствии с ее полномочиями разрешаются неподведомственные суду заявления и жалобы, содержащие сведения о нарушениях закона, а также жалобы на вступившие в силу судебные решения от лиц, имеющих процессуальное право их обжаловать.

После внесения в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменений и дополнений

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

и принятия новой редакции Федерального закона от 17.11. 1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в него была включена ст. 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений и иных обращений», ставшая основанием для работы прокуроров с обращениями граждан. Но одновременно все более остро встал вопрос о необходимости принятия федерального закона, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан.

В первоначальной редакции закон был принят Государственной Думой еще 15 ноября 1996 г., однако только после многочисленных отклонений и доработок 2 мая 2006 г. законодатель принял Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В этом законе конституционная норма — право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, логично интегри-руясь в систему норм, составляющих гл. 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина», создает условия для широкого привлечения к правоохранительной и правозащитной деятельности и отдельных граждан, и их объединений и, как показывает правоприменительная практика, превращается в действенный элемент системы защиты их прав, свобод и законных интересов, органами государственной власти, в том числе органами прокуратуры.

В современный период деятельность прокуратуры и прокуроров по работе с обращениями граждан регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», приказом Генерального прокурора РФ от 30.01. 2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции и порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2010 № 195 «О мерах по совершенствованию взаимодействия с общественными организациями ветеранов и пенсионеров прокуратуры», приказом Генерального прокурора РФ от 08.12. 2010 № 435 «Об участии прокуроров в работе мобильной приемной Президента Российской Федерации, приемных Президента Российской Федерации в федеральных округах и административных центрах субъектов Российской Федерации», приказом Генерального прокурора РФ от 31. 05. 2011 № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» и рядом других нормативных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. То есть можно заключить, что в стране создана достаточная правовая база для организации соответствующей требова-

ниям времени работы органов прокуратуры с обращениями граждан.

Основанные на соответствующей нормативно-правовой базе, в последние годы органы прокуратуры все более активизируют и совершенствуют свою деятельность по рассмотрению обращений и приему граждан в целях защиты их конституционного права на обращение, считая работу с обращениями граждан одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры.

Так, анализ статистических данных за 2012 г. свидетельствуют об устойчивой тенденции роста количества жалоб и заявлений. Всего в органы прокуратуры поступило 3637314 обращений, что на 3,9% больше, чем в 2011 г. (3500 304). Обращения в основном рассматривались своевременно и качественно.

Ежегодно растет число граждан, обратившихся на личный прием в органы прокуратуры Российской Федерации. В 2013 г. прокурорами принято 1005975 человек, в 2012 г. — 950589, увеличение составило 5,8%. Наибольшее количество граждан обратилось на личный прием в прокуратурах: Московской области — 60156 (в 2012 г. — 53 361), г. Москва — 54716 (53301), Краснодарского края — 43018 (45291), Свердловской области — 28777 (28984), Республика Татарстан — 28572 (27733).

Только в первом полугодии 2014 года в органы прокуратуры поступило около 2 млн. обращений, что на 1,9% превысило показатели прошлого года. При этом наибольшая активность граждан проявлялась в Центральном, Приволжском и Сибирском федеральных округах.

По результатам рассмотрения этих обращений в целях устранения и пресечения нарушений законности использовался весь спектр мер прокурорского реагирования. Так, количество направленных в суд исков превысило 126 тысяч, по результатам удовлетворения каждого третьего обращения прокурорами вносились представления об устранении нарушений закона, их число составило более 65 тысяч. Кроме того, в ходе проверок инициировались административные дела, вносились протесты и предостережения.

Снизилось количество повторных жалоб на отказ в удовлетворении ранее разрешенных, что является важнейшим показателем качества проводимой работы по рассмотрению обращений. Луч-

шие результаты показали прокуратуры республик Адыгея, Ингушетия и Чечня.

Наиболее часто граждане обращались с жалобами на нарушения трудового, жилищного, земельного законодательства, интересов несовершеннолетних, бездействие судебных приставов-исполнителей, по вопросам пенсионного обеспечения, окружающей среды и природопользования.

Вместе с тем представляется, что необходимо расширить практику использования прокурорами различных форм организации приема граждан. Активизировать участие в выездных приемах, в работе приемных Президента Российской Федерации, уделять больше внимания вопросам оказания правовой помощи населению. В целях оперативного получения информации о нарушениях прав и законных интересов граждан использовать возможности «горячих линий», «телефонов доверия».

В целях устранения нарушений действующего законодательства по результатам рассмотрения жалоб принимать весь комплекс мер прокурорского реагирования. Практиковать рассмотрение обращений граждан с привлечением специалистов контролирующих органов. Добиваться фактического устранения нарушений закона при направлении обращений для рассмотрения в компетентные органы, осуществляя должный контроль за их разрешением.

В работе с обращениями активней реализовы-вать полномочия, предоставленные органам прокуратуры приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления». Активнее использовать возможности сайтов прокуратур, средств массовой информации для разъяснения законодательства.

Полагаем, что осуществление прокурорами всех уровней указанных мер будет способствовать повышению эффективности деятельности прокуратуры по реализации гражданами своего права на обращение в органы государственной власти, местного самоуправления и, в конечном счете, повысит уровень доверия населения к прокуратуре современной России.

Библиографический список

1. Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: авто-реф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 1997.

4. Ведомости Верховного Совета СССР. -1968. — № 17. — Ст. 144.

5. Ведомости Верховного Совета СССР. -1979. — № 49. — Ст. 843.

6. Еженедельник советской юстиции. — 1924. — № 16.

7. Законодательные акты переходного времени. 1904-1906 гг. — СПб. 1906. — С. 615-667.

8. Измайлова Ф.Ш. Производство по делам о решениях и действиях органов власти и местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. Сб. научных трудов. -М.: НИИ ГП РФ, 1994.

9. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2006.

10. Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / под ред. А.М. Рекункова. — М., 1984.

11. Конституция Российской Федерации. — М.: Юрид. лит., 1993.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

13. ЛюбимовА.П. Проблемы правового формирования лоббизма // Государство и право. — 1999. — №7.

14. Министерство юстиции за сто лет. — СПб., 1902.

15. Миронов М.А. Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения: сб. нормативных актов. — М., 2001.

16. ПСЗРИ. — Т. XVI. — № 11867.

17. Российское законодательство X-XX веков Т. 3. — М., 1985.

18. Савосина Н.Г. О некоторых аспектах правового регулирования права граждан на обращение в органы государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. — 2010. — № 9.

19. Сборник циркуляров и разъяснений Прокуратуры Союза ССР, действующих на 1 сентября 1936 г. / под ред. и с предисловием Прокурора Союза ССР А.Я. Вышинского. — М., 1936.

20. СЗ СССР. — 1936. — № 31.

21. Справочник для судебно-прокурорских работников. — М.: Госюриздат, 1949. — Т. 3.

23. Собрание узаконений. — 1905. — № 30. — Ст. 245.

Верховный суд РФ разрешил направлять претензии при попытке досудебного решения спора электронной почтой, если такой порядок явно и недвусмысленно установлен в договоре.

Высшая инстанция в обзоре судебной практики также поясняет, что направление досудебной претензии исключительно ценным письмом с описью вложения не является обязательным, если иное не предусмотрено законом или договором.

Электронная почта

«Направление претензии по адресу электронной почты ответчика в случае, если такой порядок явно и недвусмысленно установлен в договоре, свидетельствует о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора», — поясняет высшая инстанция.

В одном из дел стороны заключили договор, согласно которому претензия может быть направлена одним из способов: по факсу, электронной почтой либо международной курьерской службой. В договоре также был указан адрес электронной почты ответчика.

«Таким образом, стороны явно и недвусмысленно установили в договоре, что претензия может быть направлена в том числе по электронной почте. К исковому заявлению организации были приложены документы, подтверждающие направление претензии по адресу электронной почты общества. Следовательно, направление претензии по адресу электронной почты ответчика в случае, если такой порядок явно и недвусмысленно установлен в договоре, свидетельствует о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора», — указывает ВС.

Ценное письмо

Направление досудебной претензии исключительно ценным письмом с описью вложения не является обязательным, если иное не предусмотрено законом или договором, поясняет высшая инстанция.

«Ссылка (ответчика) на то, что квитанция об отправке заказной корреспонденции не содержит опись вложения, что не позволяет установить содержание корреспонденции, отклонена судом кассационной инстанции, поскольку нормы действующего законодательства не содержат требования о направлении досудебной претензии исключительно ценным письмом с описью вложения, а (ответчик) не представил доказательств того, что администрацией города в его адрес направлялась иная документация», — говорится в обзоре.

Юридический адрес

Досудебный порядок считается соблюденным в случае направления претензии в том числе по адресу, указанному в договоре, а не по юридическому адресу ответчика, указывает ВС.

ВС ссылается на отменённое решение арбитражного суда, который оставил иск о взыскании неустойки без рассмотрения, поскольку заявитель направил претензию не по юридическому адресу ответчика, а указанному в договоре. Первая инстанция сочла, что таким образом истец не выполнил условия досудебного порядка урегулирования спора.

Однако апелляционная и кассационная инстанции с таким мнением не согласились.

«АПК РФ не установлено, по какому адресу должна быть направлена претензия», — напоминает ВС.

Согласно разъяснениям пленума ВС, юридически значимое сообщение, адресованное индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, направляется по адресу, указанному соответственно в едином госреестре, либо по адресу, указанному самим индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом (пункт 63 постановления от 23 июня 2015 года №25).

При этом сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним, указывает ВС.

«Таким образом, досудебный порядок считается соблюденным в случае направления претензии в том числе по адресу, указанному в договоре», — говорится в обзоре.

Алиса Фокс

Прокуратура города Минска уделяет значительное внимание качеству рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, а также надзору за исполнением профильного законодательства в организациях города, местными исполнительными и распорядительными органами.

В 2018 году в столичную прокуратуру поступило более 17 тыс. обращений, из них разрешено 9 388, или 55,2%. Многие из обращений признаны обоснованными и удовлетворены.

Значительная часть обращений касалась вопросов надзора за дознанием, исполнением законодательства, соответствием закону судебных постановлений по гражданским делам.

Столичные прокуроры рассмотрели 134 обращения, в которых речь шла о нарушении трудовых прав.

В отдельных случаях трудовые права граждан были восстановлены только после вмешательства органов прокуратуры.

Например, в прокуратуру Московского района Минска поступило обращение П. — работника одного из ООО. В нем заявитель сообщал о несвоевременной выплате заработной платы ему и другим сотрудникам, непроведении вводного инструктажа. Проверив доводы П., прокуратура района вынесла предписание директору ООО, в котором потребовала незамедлительно устранить нарушения законодательства о труде и охране труда. К слову, уже в ходе самой проверки деньги для выплаты заработной платы были найдены. Вместе с тем по этому факту в отношении организации был составлен протокол по ч.1 ст.9.19 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. А постановлением суда Московского района Минска на ООО наложено административное взыскание в виде штрафа в размере 10 базовых величин.

В 2018 году ряд обращений рассмотрен с выездом на места.

Положительно показали себя постановка обращений на контроль при направлении их в другие организации для рассмотрения по компетенции и проведение по ним через некоторое время проверок. Это позволило прокурорам своевременно выявить случаи ненадлежащего рассмотрения обращений граждан, привлечь виновных к ответственности.

В частности, прокуратура Ленинского района Минска направила для рассмотрения в управление по образованию администрации района жалобу Д. на действия руководства одного из учреждений. Проведенная вскоре проверка показала, что местные органы власти «вникли» не во все вопросы заявителя, нарушили сроки для подготовки ответа. В порядке реагирования прокуратура вынесла предписание, в котором потребовала повторно рассмотреть обращение Д. Как результат, заявителю даны исчерпывающие ответы на его вопросы, а на виновное лицо из администрации района наложено дисциплинарное взыскание.

По результатам проверок исполнения законодательства об обращениях граждан и юридических лиц органы прокуратуры города Минска в 2018 году инициировали привлечение 112 лиц к различным видам ответственности.

Для расширения возможностей общения с населением во всех районных прокуратурах организован личный прием в рабочее время, а также в дополнительные часы утром либо вечером, а в прокуратуре города – и в выходные дни. При этом прокурор города Минска, прокуроры районов Минска ежемесячно встречались с гражданами в трудовых коллективах. С той же периодичностью прокурор города посещал встречи с представителями юридических лиц в Минском столичном союзе предпринимателей и работодателей.

В автоматическом режиме действует телефонная линия, по которой граждане могут уведомить о нарушении их прав. На сайте Минского горисполкома через рубрику «Письмо прокурору» также налажена связь с надзорным ведомством.

Работа в этом направлении будет продолжена.

Фото: прокуратура города Минска

Служба информации
прокуратуры города Минска

ПРЕЦЕДЕНТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА Перевод с английского ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ РЕШЕНИЕ ПО ВОПРОСУ ПРИЕМЛЕМОСТИ ЖАЛОБЫ N 46671/99, поданной ПАВЛОМ БУРКОВЫМ ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Европейский суд по правам человека (Первая секция), заседая 30 января 2001 г. Палатой в составе: Председателя Палаты Э.Пальм, судей: Л.Феррари Браво, Г.Йорундссона, Р.Тюрмена, Б.Цупанчича, Т.Пантиру, А.Ковлера с участием М.О’Бойла, секретаря секции, изучив жалобу, поданную в Европейскую комиссию по правам человека 23 июня 1998 г. и зарегистрированную 9 марта 1999 г., руководствуясь пунктом 2 статьи 5 Протокола N 11 к Конвенции, в соответствии с которым компетенция рассматривать жалобы была передана Суду, отмечая факт уведомления 11 января 2000 г. государства-ответчика о данной жалобе, принимая во внимание меморандум, поданный государством-ответчиком, а также ответные возражения заявителя, проведя обсуждение, принял следующее решение: Основные факты Заявитель — гражданин Российской Федерации, родился в 1951 году в г. Семипалатинске (Казахстан). В настоящее время проживает в г. Ставрополе (Россия). А. Особые обстоятельства дела Обстоятельства дела в том виде, в котором они были представлены сторонами, могут быть изложены следующим образом. До 1969 года заявитель проживал в г. Семипалатинске (Казахстан). В период с 1949 по 1963 гг. советскими властями на Семипалатинском полигоне проводились широкомасштабные подземные и воздушные ядерные испытания. В ноябре 1997 г. Бурков П.Г. обратился в Ленинский районный суд г. Ставрополя с заявлением о признании его пострадавшим от испытаний, проводившихся в г. Семипалатинске, и с просьбой выдать ему в этой связи специальный медицинский полис. Бурков П.Г., в частности, заявил, что страдает хронической лучевой болезнью, и что, таким образом, он является «жертвой радиационного воздействия» по смыслу Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (см. ниже). Им было представлено несколько медицинских документов, подтверждающих слабое здоровье, однако он не имел достаточных доказательств для признания его «жертвой радиационного воздействия» по смыслу указанного закона. 28 октября 1998 г. Ленинский районный суд г. Ставрополя назначил проведение медицинской экспертизы заявителя. Суд поставил перед медицинскими экспертами два вопроса: 1. Страдает ли заявитель лучевой болезнью? 2. Если страдает, то мог ли он заболеть в период проживания в г. Семипалатинске? В своем письме от 20 ноября 1998 г. медицинские эксперты проинформировали суд об отсутствии правовых оснований для проведения бесплатной медицинской экспертизы и что стоимость подобной экспертизы составляет 5400 рублей. Бурков П.Г. отказался оплатить проведение экспертизы, указав на то, что он — пенсионер и что требуемая сумма составляет половину его годового дохода. 28 декабря 1998 г. Ленинский районный суд г. Ставрополя, ссылаясь на статью 221 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (далее именуется — ГПК РСФСР), оставил заявление Буркова без рассмотрения, признав необходимость оплаты экспертизы заявителем, а также отметив невозможность установления обстоятельств по делу без экспертного заключения. Заявитель не обжаловал данное судебное решение в кассационном порядке. В связи с принесением заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации протеста в порядке надзора на указанное определение Ленинского районного суда г. Ставрополя, 20 апреля 1998 г. Ставропольский областной суд отменил его и отправил дело на новое рассмотрение в районный суд. 6 мая 2000 г. по итогам медицинского обследования заявителя Ленинский районный суд г. Ставрополя удовлетворил требование заявителя, признав его «жертвой радиационного воздействия». В. Относящееся к делу внутреннее законодательство Нормативные акты о социальной защите «жертв радиационного воздействия» Федеральный закон «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» 1995 года, другие положения законодательства и правительственные постановления дают право лицам, проживавшим в отдельных регионах России в период с 1949 по 1963 гг. и страдающим лучевой болезнью, получить статус «жертвы радиационного воздействия» для приобретения особой компенсации и льгот. Решения об оставлении заявлений без рассмотрения В соответствии со статьей 221 ГПК РСФСР суд может оставить заявление без рассмотрения, в случае если правовое основание для такого заявления существует, однако суд считает невозможным разрешить дело в силу установленных процессуальных оснований. Согласно статье 222 ГПК РСФСР лицо, чье заявление было оставлено без рассмотрения, вправе вновь обратиться в суд с заявлением после устранения условий, первоначально послуживших основанием для его оставления без рассмотрения. На основании статьи 282 ГПК РСФСР решение суда первой инстанции, включая решения об оставлении заявления без рассмотрения, могут быть обжалованы в кассационном порядке в вышестоящий суд. Пересмотр дела в порядке надзора Статья 11 ГПК РСФСР предусматривает надзор вышестоящих судов за деятельностью нижестоящих судов. Это означает, что в соответствии со статьями 319, 320 и 327 ГПК РСФСР Председатель Верховного Суда, Генеральный прокурор, их заместители, а также 1 председатели областных судов могут в любое время на основании частной жалобы или по собственной инициативе принести в вышестоящий суд протест в порядке надзора на окончательное решение нижестоящего суда по любым вопросам права и факта. Протест в порядке надзора следует отличать от пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам (статьи 333-337 ГПК РСФСР). Суть жалобы Заявитель утверждает, что его здоровью был нанесен существенный ущерб в результате испытаний ядерного оружия в 40-х — 60-х гг. и что впоследствии он был лишен возможности доступа в суд в результате судебного решения от 28 декабря 1998 г., а также получить предусмотренную Федеральным законом «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» компенсацию. Вопросы права 1. Заявитель утверждает, что ему было отказано в доступе в суд в нарушение пункта 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее именуется — Конвенция), который предусматривает: «Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях … имеет право на … разбирательство дела … судом … .» Российская Федерация в своем меморандуме заявила, что Бурков П.Г., располагая в полной мере возможностью обжаловать в вышестоящий суд (как это предусмотрено статьей 282 ГПК РСФСР) определение Ленинского районного суда г. Ставрополя от 28 декабря 1998 г., эту возможность не использовал и, соответственно, не исчерпал все предусмотренные законодательством Российской Федерации средства правовой защиты. Далее в меморандуме отмечается, что судебное решение от 28 декабря 1998 г. было все-таки отменено, а заявление Буркова П.Г. рассмотрено по существу. В этой связи жалоба заявителя на отсутствие доступа в суд не имеет под собой оснований. Несмотря на то, что заявитель признает факт принятия его заявления к рассмотрению судом, он, тем не менее, утверждает, что судебные решения, дающие ему право на получение предусмотренных законом социальных пособий, не способны исправить ущерб, нанесенный ядерными испытаниями. Европейский суд по правам человека (далее именуется — Европейский суд) считает, что в данном контексте встает вопрос о том, затрагивали ли процедуры признания за заявителем статуса «жертвы радиационного воздействия» в соответствии с национальным законодательством определения «гражданских» прав заявителя по смыслу статьи 6 Конвенции. Однако Европейский суд полагает нецелесообразным рассматривать данный вопрос, так как указанная часть жалобы заявителя должна быть отклонена по следующим основаниям. Европейский суд отмечает, что заявитель не обжаловал в соответствии со статьей 282 ГПК РСФСР определение Ленинского районного суда г. Ставрополя от 28 декабря 1998 г., отказавшего ему в рассмотрении его заявления. Таким образом, Бурков П.Г. не исчерпал все внутренние средства правовой защиты, как того требует пункт 1 статьи 35 Конвенции. Наряду с этим отмечается, что впоследствии судебное определение от 28 декабря 1998 г. было тем не менее отменено, а дело заявителя было направлено на новое рассмотрение. Таким образом, Буркову П.Г. было предоставлено право на доступ в суд для получения статуса «жертвы радиационного воздействия» в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этой связи жалоба заявителя на отсутствие у него права на доступ в суд явно необоснованна по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. 2. Далее в своей жалобе заявитель утверждает, что в результате ядерных испытаний, проводимых на Семипалатинском полигоне в период с 1949 по 1963 гг., его здоровью был нанесен существенный ущерб. Бурков П.Г. также жалуется на отсутствие или недостаточность социальных пособий жертвам семипалатинских испытаний. Европейский суд приходит к выводу о том, что к данной части жалобы может быть применена статья 3 Конвенции, запрещающая пытки, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение. Относительно обжалуемых заявителем ядерных испытаний в г. Семипалатинске, Европейский суд исходит из того, что факты, изложенные в этой части жалобы, относятся к периоду до 5 мая 1998 г. — даты вступления в силу для Российской Федерации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд напоминает, что действие Конвенции распространяется на факты, имевшие место после вступления ее в силу для каждой Высокой Договаривающейся Стороны. Из этого следует, что настоящая часть жалобы находится за пределами компетенции ratione temporis Европейского суда. На данном основании жалоба несовместима с положениями Конвенции по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. В связи с тем, что заявитель жалуется на отсутствие социальных пособий жертвам Семипалатинских испытаний, Европейский суд отмечает, что Бурков П.Г. получил статус «жертвы радиационного воздействия», и что на этом основании он имеет право на получение льгот и компенсаций, предусмотренных Федеральным законом «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне». Заявлений относительно вмешательства в право заявителя на получение социального пособия, причитающегося ему на основании положений национального законодательства, не имеется. Исходя из этого, данная часть жалобы является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции. По вопросу недовольства заявителя положениями законодательства Российской Федерации, предусматривающими социальные гарантии лицам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, Европейский суд напоминает о том, что он не может подменять собой внутригосударственные органы власти при определении или пересмотре сумм льгот и компенсаций, предусмотренных шкалой социальных пособий (см. mutatis mutandis решение Второй секции Европейского суда от 28 октября 1999 г. по жалобе N 40772/98 «Панченко против Латвии» (Pancenko v. Latvia)). В этой связи данная часть жалобы заявителя находится за пределами компетенции ratione materiae Европейского суда, и, соответственно, несовместима с положениями Конвенции, как это закреплено в пункте 3 статьи 35 Конвенции. Нет доказательств того, что заявитель после 5 мая 1998 г. подвергался в Российской Федерации обращению в нарушение положений статьи 3 Конвенции. Таким образом, данная часть жалобы является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции и должна быть отклонена на основании статьи 35 Конвенции. По вышеуказанным причинам Европейский суд единогласно признает жалобу неприемлемой. МАЙКЛ О’БОЙЛ, ЭЛИЗАБЕТ ПАЛЬМ, Секретарь Председатель От редакции. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ сообщила следующее. Согласно ст. 28 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ) все граждане Российской Федерации, подвергшиеся радиоактивному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, независимо от места проживания подлежат обязательному бесплатному государственному страхованию личности от риска радиационного ущерба в пределах 20 тыс. рублей. Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. N 851 «Об обязательном бесплатном государственном страховании личности от риска радиационного ущерба вследствие чернобыльской катастрофы» было предусмотрено, что проведение обязательного бесплатного государственного страхования личности от риска радиационного ущерба вследствие чернобыльской катастрофы возлагается на Российскую государственную страховую компанию, и указывались размеры выплачиваемых сумм. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. N 966 «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. N 851 было признано утратившим силу с 1 января 1999 г. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. по жалобам Карташева В.В. и Лузянина С.Г. признан недействующим и не порождающим правовых последствий п. 3 Перечня актов Правительства Российской Федерации, утративших силу с 1 января 1999 г., который был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. N 966 «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год». В этот пункт Перечня было включено постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. N 851. Таким образом, в связи со вступлением в силу указанного решения обязанность по проведению бесплатного государственного страхования личности от риска радиационного ущерба вследствие чернобыльской катастрофы в соответствии с п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. N 851 «Об обязательном бесплатном государственном страховании личности от риска радиационного ущерба вследствие чернобыльской катастрофы» лежит на Российской государственной страховой компании. Учитывая изложенное, судам не следует принимать во внимание публикацию, помещенную в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации N 1 за 2001 год, согласно которой суммы страхового возмещения гражданам на основании ст. 28 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» должны производиться Фондом социального страхования Российской Федерации. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что действие ст. 28 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на 2001 год приостановлено Федеральным законом и от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ. ____________ 1 Европейский суд упустил в данном случае прокуроров субъектов Российской Федерации (прим. переводчика). ____________