Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Оспаривание ненормативных правовых актов в арбитражном суде.

В статье анализируются особенности производства в арбитражном суде по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
В Российском законодательстве права, свободы и законные интересы человека и гражданина названы высшим авторитетом, критерием и мерой оценки правомерности всех нормативных и ненормативных правовых актов, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, что обеспечивается правосудием (ст. 2, 18, 46 Конституции РФ).
Субъективное право каждого на занятие бизнесом и наличие возможности обращаться в суд за защитой своих нарушенных прав в указанно сфере является неотъемлемой частью современного законодательства, так как развитие экономики напрямую зависит от развития предпринимательской деятельности. Однако на пути рыночной экономики имеется достаточно проблем, сопряженных с необоснованными рисками, в том числе, связанных с изданием незаконных актов, принятием незаконных решений госорганов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее — органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц.
Не ставя целью исследовать все причины, по которым издаются незаконные государственно-властные распоряжения, хотелось бы совершить маленький исторический экскурс.
Великий законодатель Ликург, создав для спартанцев законы, позаботился о том, чтобы они были вечными и неизменными. Он объявил, что покидает Спарту и взял со спартанцев клятву не менять законов до своего возвращения. Уехав, Ликург на чужбине бросился на меч. Тело этого великого человека, согласно его воле, было сожжено, а пепел развеян над морем, чтобы и его останки не вернулись в Спарту. Спартанские законы остались незыблемыми.
Не требуя от современных государственных мужей такой же жертвенности, какой обладал Ликург, хотелось бы большей основательности при принятии законов и соответственно большей их стабильности. Бесконечные изменения законодательства, а зачастую и его противоречивость, не могут не сказаться отрицательно на правоприменительной практике.
Другая вечная российская причина – непобедимая коррупция.
В средствах массовой информации публикуются сведения о том, сколько следует заплатить, чтобы у конкурента начались «проблемы». Так в газете Аргументы и факты были опубликованы сведения о том сколько «стоит» организация проблем у нежелательных лиц: за получение справок и копий документов о предприятии необходимо заплатить от 1500 до 5000 долл. США, за приостановление работы предприятия пожарным надзором — до 15000 долл. США, за проведение проверки органами Роспотребнадзора — от 5000 долл. США, за налоговые проверки, штрафы, арест средств на счетах — от 10000 долл. США (Аргументы и факты. 2008. 19 — 25 нояб. С. 10.)
В статье 12 Гражданского кодекса РФ такая мера, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления определена как один из способов защиты гражданских прав.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ также содержит главу 24, определяющую правовые возможности для защиты бизнеса от неправомерных действий, решений органов власти.
Так, по правилам части 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в главе 24 Кодекса.
Предметом арбитражного рассмотрения при этом являются споры, носящие экономический характер и связанные с коммерческой деятельностью. Экономическая составляющая разграничивает сферы деятельности суда общей юрисдикции и арбитражного.
Так, к примеру, споры об о признании недействительным решений налоговых органов, принятых в отношении некоммерческих организаций, не имеющих в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, не подлежат рассмотрению арбитражными судами, а рассматриваются в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ судом общей юрисдикции.
Согласно статье 198 АПК РФ правом на обращение в арбитражный суд с заявлением обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый правовой акт, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Т.е. заявитель должен обосновать как незаконность ненормативного правового акта, решения госоргана, и.т.д., так и то, что указанными документами актом затрагиваются права заявителя.
Так, при рассмотрении дел А61-990/11-А61-993/11 по заявлению ЗАО «Универсальный Банк Данных» (далее общество) об оспаривании решения Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Северная Осетия-Алания, суд указал следующее.
Оспариваемые решения антимонопольным органом приняты на основании жалоб общества на действия Управления Республики Северная Осетия-Алания по размещению заказов для государственных нужд (далее — управления) по утверждению документации об аукционах по размещению республиканского заказа на оказание социальной услуги по отпуску по бесплатным и льготным рецептам в 2011 году лекарственных средств гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.7.1994 N 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения» и проживающим на территории РСО-Алания. Документация была разработана управлением по заявке государственного заказчика – Министерства здравоохранения РСО-Алания и размещена на официальном сайте с извещением о проведении открытых аукционов в электронной форме, проектов государственных контрактов, спецификацией, перечнем муниципальных образований РСО-Алания и количества аптечных организаций.
Отказывая в признании решения антимонопольного органа недействительным, суд, наряду с иными причинами отказа, установил, что права заявителя, как участника размещения заказа, не нарушены, так как заявитель не имел лицензии на фармацевтическую деятельность, что исключало возможность его победы на аукционе.
Дело № А61-523/11 по заявлению ОАО «МРСК Северного Кавказа», ОАО «Зарамагские ГЭС» к Межрегиональной службе по тарифам о признании недействительным постановления РСТ по РСО-Алания и обязании выполнить расчеты платы за технологическое присоединение энергоустановок в соответствии с условиями договора. Третье лицо — УФАС РФ по РСО-Алания.
Суть спора: государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется посредством установления экономически обоснованных тарифов. МРСК по Северном Кавказу и ОАО Зарамагские ГЭС посчитали, что при расчете платы за технологическое присоединение энегроустановок ОАО «Зарамаггэсстрой» не были учтены расходы на строительство и реконструкцию линий электропередач. Требования не удовлетворены, так как суд пришел к выводу о том, что интересы заявителей не нарушены.
Обращаясь в суд, следует помнить, что заявление может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 18.11.2004 N 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) — незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса РФ, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, — вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.
Учитывая позицию Конституционного Суда РФ, даже если заявитель пропустил трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением о признании незаконным ненормативного правового акта, этот факт не будет являться основанием для отказа суда в принятии заявления. Оно должно быть рассмотрено судом, однако приведенное обстоятельство является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.
При рассмотрении Арбитражным судом РСО-Алания дела №А61-1880/11 по заявлению муниципального предприятия «Ардонские электрические сети» (далее МП «АЭС») к Республиканской службе по тарифам РСО – Алания ( далее РСТ по РСО-Алании), ОАО «МРСК Северного Кавказа» в лице СОФ ОАО «МРСК Северного Кавказа» (далее ОАО «МРСК») об оспаривании постановления Республиканской службы по тарифам Республики Северная Осетия -Алания от 21.12.2010 г. №68 в части установления индивидуальных тарифов для взаиморасчетов СОФ ОАО «МРСК Северного Кавказа» и МП «АЭС», с участием 3-го лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора открытого акционерного общества «Севкавказэнерго» (далее ОАО «СКЭ») было установлено следующее.
О принятии РСТ по РСО-Алания оспариваемого постановления №68 от 21.12.2010г. МП «АЭС» стало известно 21.12.2010г. Заявление в суд направлено 15.08.2011г., т.е. с пропуском срока установленного, для обжалования ненормативного правового акта, что явилось самостоятельным основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований.
Заявитель вправе ходатайствовать о приостановлении действия оспариваемого акта, решения (ч. 3 ст. 199 АПК РФ), обосновав свое обращение.
По общему правилу, установленному частью 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю. При этом заявитель должен обосновать причины обращения с требованием о применении обеспечительных мер (пункт 5 части 2 статьи 92 Кодекса).
В пункте 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» определено, что арбитражные суды не должны принимать обеспечительные меры, если заявитель не обосновал причины обращения с заявлением об обеспечении требования конкретными обстоятельствами, подтверждающими необходимость принятия обеспечительных мер, и не представил доказательства, подтверждающие его доводы.
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 3 информационного письма от 13.08.2004 N 83 «О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» указал, что недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что приостановление действия акта, решения может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.
В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту.
Так, при принятии решения по делу №А61-1970/11 по заявлению открытого акционерного общества «Севкавказэнерго» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по РСО-Алания о признании недействительным решения от 14.04.2011г. по делу №01-04/50-10-10¸ с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора ОАО «Кетон», судом было установлено следующее.
Оспариваемым решением антимонопольный орган признал незаконными действия ОАО «СКЭ» по отключению ОАО «Кетон» от электроэнергии, указав, что отключение было произведено с нарушением процедуры введения ограничения на поставку электроэнергии.
Суд согласился с выводам антимонопольного о том, что ОАО «СКЭ» злоупотребил своим доминирующим положением на рынке поставки электроэнергии и нарушил права потребителя. Однако, как установил суд, незаконность действий была связана не с нарушением процедуры отключения, а с тем, что у потребителя не было задолженности по оплате электроэнергии, чем нарушены положения подпунктов «в», «г» пункта 177 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2006 N 530. Таким образом, суд не ограничился доводами сторон, а провел проверку соответствия действий гарантирующего поставщика и выводов антимонопольного органа нормативным актам, регулирующим сферу обращения электроэнергии.
Обязанности по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц возлагаются на орган или лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе. Непредставление доказательств, истребованных судом, является основанием для применения мер ответственности в соответствии с частью 9 ст. 66 АПК РФ и влечет наложение штрафа. Указанные меры также призваны обеспечить принятие судом законного и обоснованного решения по делу.
При рассмотрении дела №А61-2532/10 по заявлению ЗАО «Фармацевт», ООО «Эко-центр», ООО «Гелиос», ООО «Оптфарм-ОС», с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ИП Карсанова Л.Б., РГУП «Фармация», ИП «Боцоева З.Е., ООО «Кант», ГУЗ «Республиканская клиническая больница», Управление РСО-Алания по размещению госзаказов для государственных нужд о признании недействительным решения антимонопольного органа, которым указанные заявители и третьи лица были признаны виновными в совершении согласованных действий при проведении открытого аукциона по продаже лекарственных препаратов, что привело к ограничению конкуренции и ограничению нарушению антимонопольного законодательства.
Судом были проанализированы действия всех участников аукциона более чем по 20 лотам. Суд частично согласился с выводами антимонопольного органа о наличии согласованных действий участников открытого аукциона. Однако не все выводы антимонопольного органа прошли судебную проверку и были подтверждены документально, в связи с чем решение УФАС по РСО-Алания частично было признано незаконным.
Процедура судебного контроля направлена на то, чтобы решения суда при оспаривании ненормативных правовых актов были законными и обоснованными, но и исполнялись.
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. Продлен указанный срок может быть только в исключительных случаях в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса.
При рассмотрении дел об оспаривания решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов этот срок не должен превышать десяти дней со дня поступления заявления в арбитражный суд. В указанные сроки входит как стадия подготовки к судебному разбирательству, так и непосредственно рассмотрение дела в суде и принятие по нему решения.
Статья 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ устанавливает, что решения по указанной категории дел принимаются в общем порядке, предусмотренном главой 20 АПК РФ.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (ст. 201 АПК РФ). Если орган власти или должностное лицо, чьи акт, решение, действия (бездействие) оспариваются, докажут в судебном заседании их правомерность и законность, а суд установит, что они не нарушают прав и интересов заявителя, то суд должен отказать в удовлетворении заявления. В соответствии с положениями статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным, что влечет утрату его юридической силы с момента вынесения судебного решения.
Суд в своем решении обязан отразить не только свои выводы по существу рассматриваемого дела, но и конкретные действия, которые должен совершить орган власти или должностное лицо для того, чтобы устранить допущенное нарушение.
Так, при рассмотрении дела А61-1803/11, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, удовлетворив требование предпринимателя Хугаевой Н. и признав незаконным решение Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Северная Осетия-Алания об отказе в регистрации права собственности на земельный участок за заявителем, обязал управление произвести соответствующую регистрацию.
Суд также устанавливает конкретный срок для устранения указанных нарушений, учитывая обстоятельства дела. За нарушение установленных сроков лицо может быть привлечено к ответственности за неисполнение судебного акта в соответствии со статьей 332 АПК РФ в виде штрафа, налагаемого в порядке, установленном главой 11 Кодекса.
В целях контроля над исполнением вынесенного судебного решения арбитражный суд может обязать орган или должностное лицо сообщить суду об исполнении вынесенного решения.