Публичная услуга

УДК 657.6

СА. Зуденкова ГОСУДАРСТВЕННЫЕ (МУНИЦИПАЛЬНЫЕ)

УСЛУГИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Аннотация. В статье рассматриваются нормативно-правовые основы предоставления государственных и муниципальных услуг в сфере образования. Выявлены особенности формирования государственных (муниципальных) услуг в данной сфере, а также недостатки, без устранения которых невозможно обеспечить эффективность расходования средств бюджетов всех уровней на сферу образования.

Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, сфера образования, реестр услуг, государственное задание.

Svettana ZMentova PUBLIC (MUNICIPAL) SERVICES IN THE FIELD OF

Keywords: state and local government services, education, public services, the registry setting.

Являясь важнейшей частью социальной сферы, сфера образования подвержена жесткому контролю и регламентации, причем одним из наиболее контролируемых направлений является предоставление государственных и муниципальных услуг. Для понимания особенностей предоставления государственных и муниципальных услуг первоочередным является оценка фундаментальных процессов, протекающих в рассматриваемой сфере, учет задач, поставленных перед современным обществом, а также требований к образованию со стороны государства . Повышение эффективности и качества образования — одно из базовых направлений реализации государственной политики в сфере образования, общая рамка тех системных преобразований, которые обеспечат решение вопросов социально-экономического развития, причем приоритеты государственной политики определены для каждого уровня образования (федерального, регионального и муниципального) .

Образование является сферой, которая определяет качество человеческого капитала и, соответственно, влияет на уровень экономического развития государства и его инновационную привлекательность. Страны, демонстрирующие высокие темпы экономического роста, в качестве приоритетных направлений государственной политики выделяют развитие образования и повышение уровня грамотности населения.

О значимости сферы образования для государства свидетельствует тот факт, что из общего количества государственных учреждений почти 40 % (по состоянию на 01 декабря 2013 г. — 38,3 %) приходится на учреждения данной сферы. В структуре образовательных учреждений, подведомственных Минобрнауки РФ, преобладают бюджетные учреждения, так по состоянию на 01.12.2013 их количество составило 345 (см. рис. 1).

Общая численность работников высшего профессионального образования (без учета внешних совместителей) составляет 823 972 чел., из которых 50 711 чел. имеют ученую степень доктор наук, 196 811 чел. — кандидат наук.

Вместе с тем, по данным А. Силуанова , по численности занятых в бюджетном секторе в расчете на тыс.у жителей Россия опережает наиболее развитые страны, входящие в ОЭСР, в 1,4 раза, а страны со средним уровнем развития — в 2,5 раза. В настоящее время бюджетная сеть представляется более «раздутой», даже если сравнивать с советским периодом. Так, в Тамбовской области на тыс.у жителей приходится 39 работников образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, а в Орловской области — 67. В Новгородской области на одного учителя в среднем приходится 13 учеников, в Псковской области — 9 .

© Зуденкова С.А., 2015

7%

93%

Ш бюджетные учреждения □ автономные учрежден

Рис. 1. Структура учреждений подведомственных Минобрнауки в 2013 г., %

Расходы консолидированного бюджета РФ на сферу образования увеличиваются ежегодно, а перспективе также планируется их рост (см. рис. 2).

Рис. 2. Планируемая динамика расходов консолидированного бюджета РФ на сферу образование

(млрд руб.)

К настоящему времени законодательно оформлена система предоставления государственных и муниципальных услуг в сфере образования. Среди основополагающих нормативно-правовых актов следует выделить Федеральный закон № 273-Ф3 от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в РФ», в котором установлены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, определены полномочия федеральных, региональных и местных органов в этой сфере, Федеральный закон № 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральный закон № 83-Ф3 от 27 июля 2010 г., положения которых применяются к государственным (муниципальным) услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения.

Государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в рамках ФЗ № 83-Ф3, также направлены на реализацию вопросов, отнесенных в установленном порядке к ведению их учредителя — соответствующего публично-правового образования. Однако потребителями государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, являются не только физические и юридические лица, но и органы власти. Данные услуги государственные (муниципальные) учреждения оказывают в соответствии государственными (муниципальными) заданиями.

Цель принятия 83-ФЗ — рост качества бюджетных (государственных и муниципальных) услуг. Механизмами обеспечения данного роста должны были стать, во-первых, отказ от финансирования учреждений и переход к финансовому обеспечению услуг, во-вторых, развитие финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений при росте ответственности руководителя и отмене субсидиарной ответственности.

У / у / /

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

-ргзнт-р

-✓

2014 2015 2016 2017

Переход на финансирование услуги формально произошел: бюджетные учреждения переоформлены в казенные, бюджетные и автономные; соглашения учреждений с учредителями заключаются и задания выдаются, но большая часть учреждений строит отношения с учредителем по принципу: одно учреждение — одна услуга.

Среди особенностей государственных и муниципальных услуг в сфере образования следует отметить, что для установления государственного (муниципального) задания в части определения числа обучающихся используются контрольные цифры приема, которые распределяются по результатам публичного конкурса и устанавливаются организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам. Порядок установления контрольных цифр приема за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ утверждается органами исполнительной власти субъектов РФ.

Государственные услуги в сфере образования могут оказывать как органы РФ, субъекта РФ (причем их полномочия четко закреплены в действующих нормативных документах), а муниципальные предоставляют органы МСУ и соответствующие организации.

Государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в соответствии с № 83-Ф3, включаются в перечень государственных (муниципальных) услуг и работ.

Конкретный перечень (базовый и ведомственный) государственных (муниципальных) услуг (работ) устанавливается органом власти соответствующего уровня. При этом ведомственный перечень государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности, утверждаемый соответствующим главным распорядителем средств бюджета, а базовый (отраслевой) перечень государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными государственными (муниципальными) учреждениями в соответствующей сфере деятельности, утверждаемый органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Показатели ведомственных перечней услуг (работ) могут быть дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базовых перечней услуг (работ).

Например, в базовый перечень государственных услуг (работ) оказываемых государственными организациями в сфере образования и науки входят:

— реализация основных профессиональных образовательных программ высшего образования (бакалавриат, программ магистратуры и др.);

— подготовка научных кадров (в докторантуре);

— реализация дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации, программ профессиональной подготовки);

— выполнение фундаментальных научных исследований;

— проведение прикладных научных исследований;

— экспериментальные разработки;

— организационное и информационное обеспечение и сопровождение проведения конкурсного отбора научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов по фундаментальным, прикладным и научным исследованиям, экспериментальным разработкам и другим научным мероприятиям на конкурсной основе, для оказания адресной финансовой поддержки и др.

Составление базового перечня способствует распределению и утверждению структуры государственных услуг, позволяет осуществлять координацию предоставления финансового обеспечения государственных расходов, обеспечивает единство и сбалансированность системы государственных услуг, обеспечивает установление стандартных требований и критериев качества содержания и оказания услуги, формирует канал связи между учредителем, государственным учреждением и потребителем услуги.

Аналогичные перечни утверждаются субъектами РФ, муниципальными образованиями (для муниципальных услуг или работ).

При этом предоставление государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования обладает рядом особенностей:

— возможность установления государством определенных условий осуществления деятельности;

— возможность использования государственного принуждения к соблюдению определенных условий осуществления деятельности;

— обеспечение доступности услуг в сфере дошкольного образования на основе их бюджетного финансирования;

— необходимость обеспечения эффективности бюджетных расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, что требует определения критериев для ее оценки исходя из содержания и значения этих услуг.

Проведенный анализ показал, что вопросы предоставления государственных услуг в сфере образования прописаны в законодательных актах более четко. Этому способствует также наличие базовых и ведомственных перечней государственных услуг в сфере образования. В то же время, на уровне муниципальных образований, которые в соответствии с ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» также обладают определенными полномочиями по развитию муниципальной сферы образования, отсутствует единство в понимании сути и содержания муниципальных услуг в сфере образования. Например, по состоянию на середину 2013 г. было зарегистрировано 37 866 видов муниципальных услуг в сфере образования. Все это позволяет утверждать, что на муниципальном уровне отсутствует единый подход к формированию перечня услуг.

Весьма острыми остаются проблемы формулировок услуг. Ссылка на то, что в «регистр услуг» должны попасть только те, бесплатность которых гарантирована либо Конституцией РФ, либо федеральными законами, мало, что дает. Формулировка «бесплатное образование» для перевода в категорию «услуг» оказывается непригодна. Кроме того, даже если такой перечень будет подготовлен Минфином РФ, его статус может быть только рекомендательным.

Более глубокий анализ показал, что из общего перечня услуг в сфере образования наиболее используемыми формулировками являются «предоставление» — 17 879 услуг, «организация» — 6381 услуг, из них: «организация предоставления» — 2088, «реализация» — 5793 услуг, из них: «реализация основных» — 1998 услуг. Сложившееся положение объясняется тем, что законодательно закрепленный перечень услуг на региональном или муниципальном уровне, как правило, отсутствует. Все это указывает на необходимость разработки единого реестра муниципальных услуг. Такой реестр позволит упорядочить процесс формализации муниципальных услуг в сфере образования, будет способствовать повышению прозрачности в расходовании бюджетных средств на цели образования.

Главными недостатками финансирования расходов бюджета на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования являются несовершенство методических и правовых основ разработки и финансирования государственных и муниципальных заданий, формальный характер использования принципов нормативно-подушевого финансирования, что приводит к низкой эффективности мер государственной политики, направленных на развитие и повышение качества дошкольного образования.

Решение проблем предоставления государственных и муниципальных услуг в сфере образования не может быть решено только силами образовательных учреждений или органов власти. Требуется комплексная работа, предусматривающая в первоочередном порядке совершенствование действующей нормативной базы, описание в нормативных актах механизмов регулирования сферы, исключающих или по возможности снижающих степень «ручного управления». Только согласованные действия всех участников процесса формирования государственных и муниципальных услуг позволят достичь оптимизации затрат.

Библиографический список

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3. Петрина, О. А. Менеджмент качества в органах государственной власти и местного самоуправления / О. А. Петрина, Е. Г. Хмельченко // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Муниципальное управление: проблемы и перспективы развития». — М. : РМА, 2013.

В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления предоставление различных услуг гражданам и организациям занимает значительное место – тем большее, чем ближе к населению находится уровень и конкретные органы власти или их учреждения и предприятия. Это вытекает уже из самого понимания публичной власти, избираемой и нанимаемой многонациональным народом Российской Федерации.

Количество функций государства, его властных и управленческих органов чрезвычайно велик, но в контексте настоящего изложения важно соотнести само понятие публичной, т.е. государственной либо муниципальной, функции с понятием публичной же услуги.

При выработке методологии и методики разработки административных регламентов в Российской Федерации с самого начала сложилось противопоставление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).

Функция органа власти вообще, государственного или муниципального, – это определенный постоянный (регулярный) вид, направление деятельности данного органа, в условиях правового государства, как правило, закрепленный за ним законодательно и характеризующийся определенным конечным результатом. Каждая из них, в свою очередь, может включать функции нижестоящего порядка, исполняемые крупнейшими, а далее все более мелкими подразделениями вплоть до отдельных государственных или муниципальных служащих. При этом каждое подразделение или сотрудник, кроме нескольких основных функций, целиком закрепленных за ним, может принимать участие в осуществлении и иных функций совместно с другими подразделениями и сотрудниками не только того же самого уровня управления, но и выше(ниже)стоящего. Все это создает сложную ткань функционально-управленческих отношений, в которой регулярно возникают как дублирование исполнения определенных функций или их компонентов, так и функциональные «пробелы» — выпадение необходимых функций и их элементов из управленческой деятельности, что приводит к снижению ее эффективности.

Публичная услуга – это лишь один из видов функций органов власти либо уполномоченных ими учреждений, предприятий, организаций. Это деятельность какого-либо лица или организации в ответ на обращение к ним гражданина либо юридического лица, имеющая целью и результатом удовлетворение определенного круга потребностей или нужд, обусловленных их законными правами, интересами и возлагаемыми на них властью обязанностями. В этом смысле говорят об адресном характере услуг в отличие от таких функций, которые услугами не являются.

Огромное число как государственных, так и муниципальных функций исполняются без какого бы то ни было обращения граждан и юридических лиц в органы исполнительной власти и их учреждения (то есть имеют безадресный характер). Они направлены не на удовлетворение конкретных, непосредственных потребностей, запросов физических и юридических лиц, а на долговременные интересы граждан, организаций и общества в целом, которые составляют существенные условия общественной и личной жизни. Это может быть, например, деятельность по созданию материальной, финансовой, организационной, информационной, кадровой инфраструктур, необходимых для оказания определенных видов услуг, но сама по себе услугой не являющаяся, скажем: строительство дорог, автозаправок и сервисов, производство транспортных средств, проведение логистических и иных научно-практических исследований, инженерно-конструкторских разработок или строительство школ, подготовка учителей для них, разработка учебных программ, развитие педагогической науки и т.п.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:

Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

По функциональному назначению услуги, оказываемые населению, подразделяются на материальные и социально-культурные;

Материальная услуга – услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг.

Материальная услуга обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т.д.;

Социально-культурная услуга – услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание жизнедеятельности потребителя.

Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.».

Такое понятие услуги достаточно содержательно, однако имеет слишком широкий характер для целей стандартизации и регламентации публичных, то есть государственных либо муниципальных, услуг в отличие от частных. Уточнение этого понятия проведено в апреле 2007 г. внесенными в Бюджетный кодекс РФ изменениями, часть которых касаются управления муниципальными финансами.

Таким образом, неотъемлемым признаком публичных, т.е. государственных либо муниципальных, услуг является наличие задания исполнителю со стороны соответствующего органа исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти на их предоставление (оказание) гражданам и организациям.

Причем такими исполнителями могут быть не только государственные (муниципальные) учреждения, которые оказывают большинство услуг населению безвозмездно, хотя часть из них по решению властных органов может предоставляться и за определенную, не обязательно полную, плату. Иными юридическими лицами, оказывающими такого рода услуги, могут быть: некоммерческие, коммерческие организации, государственные и муниципальные предприятия,

Публичные услуги оказываются, как правило (хотя и не всегда, тем более в условиях перехода к предоставлению все большего числа массовых социальных услуг на рыночной конкурентной основе), с использованием бюджетных средств, но обязательно с властным контролем за результатами, а в необходимых случаях и за процессом, оказания услуги. Причем, если эти услуги платные, то они предоставляются по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном соответствующими органами власти.

Контроль со стороны органов власти за результатами и процессом оказания публичной услуги предполагает наличие показателей, по которым оценивается их соответствие или несоответствие нормативно установленным требованиям. Совокупность такого рода требований составляет стандарт предоставления публичной услуги, который может быть оформлен как самостоятельный документ либо быть составной частью другого нормативного правового акта, получившего название административный регламент оказания публичной услуги. Именно стандарт оказания публичной услуги является основой как соответствующего административного регламента, так и государственного или муниципального задания исполнителю услуги.

В соответствии со статьей 69.2. Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать:

1) выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;

2) определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

3) показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг;

4) порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

5) предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;

6) порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

7) требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления предоставление различных услуг гражданам и организациям занимает значительное место – тем большее, чем ближе к населению находится уровень и конкретные органы власти или их учреждения и предприятия. Это вытекает уже из самого понимания публичной власти, избираемой и нанимаемой многонациональным народом Российской Федерации.

Количество функций государства, его властных и управленческих органов чрезвычайно велик, но в контексте настоящего изложения важно соотнести само понятие публичной, т.е. государственной либо муниципальной, функции с понятием публичной же услуги.

При выработке методологии и методики разработки административных регламентов в Российской Федерации с самого начала сложилось противопоставление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).

Функция органа власти вообще, государственного или муниципального, – это определенный постоянный (регулярный) вид, направление деятельности данного органа, в условиях правового государства, как правило, закрепленный за ним законодательно и характеризующийся определенным конечным результатом. Каждая из них, в свою очередь, может включать функции нижестоящего порядка, исполняемые крупнейшими, а далее все более мелкими подразделениями вплоть до отдельных государственных или муниципальных служащих. При этом каждое подразделение или сотрудник, кроме нескольких основных функций, целиком закрепленных за ним, может принимать участие в осуществлении и иных функций совместно с другими подразделениями и сотрудниками не только того же самого уровня управления, но и выше(ниже)стоящего. Все это создает сложную ткань функционально-управленческих отношений, в которой регулярно возникают как дублирование исполнения определенных функций или их компонентов, так и функциональные «пробелы» — выпадение необходимых функций и их элементов из управленческой деятельности, что приводит к снижению ее эффективности.

Публичная услуга – это лишь один из видов функций органов власти либо уполномоченных ими учреждений, предприятий, организаций. Это деятельность какого-либо лица или организации в ответ на обращение к ним гражданина либо юридического лица, имеющая целью и результатом удовлетворение определенного круга потребностей или нужд, обусловленных их законными правами, интересами и возлагаемыми на них властью обязанностями. В этом смысле говорят об адресном характере услуг в отличие от таких функций, которые услугами не являются.

Огромное число как государственных, так и муниципальных функций исполняются без какого бы то ни было обращения граждан и юридических лиц в органы исполнительной власти и их учреждения (то есть имеют безадресный характер). Они направлены не на удовлетворение конкретных, непосредственных потребностей, запросов физических и юридических лиц, а на долговременные интересы граждан, организаций и общества в целом, которые составляют существенные условия общественной и личной жизни. Это может быть, например, деятельность по созданию материальной, финансовой, организационной, информационной, кадровой инфраструктур, необходимых для оказания определенных видов услуг, но сама по себе услугой не являющаяся, скажем: строительство дорог, автозаправок и сервисов, производство транспортных средств, проведение логистических и иных научно-практических исследований, инженерно-конструкторских разработок или строительство школ, подготовка учителей для них, разработка учебных программ, развитие педагогической науки и т.п.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:

Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

По функциональному назначению услуги, оказываемые населению, подразделяются на материальные и социально-культурные;

Материальная услуга – услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг.

Материальная услуга обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т.д.;

Социально-культурная услуга – услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание жизнедеятельности потребителя.

Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.».

Такое понятие услуги достаточно содержательно, однако имеет слишком широкий характер для целей стандартизации и регламентации публичных, то есть государственных либо муниципальных, услуг в отличие от частных. Уточнение этого понятия проведено в апреле 2007 г. внесенными в Бюджетный кодекс РФ изменениями, часть которых касаются управления муниципальными финансами.

Таким образом, неотъемлемым признаком публичных, т.е. государственных либо муниципальных, услуг является наличие задания исполнителю со стороны соответствующего органа исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти на их предоставление (оказание) гражданам и организациям.

Причем такими исполнителями могут быть не только государственные (муниципальные) учреждения, которые оказывают большинство услуг населению безвозмездно, хотя часть из них по решению властных органов может предоставляться и за определенную, не обязательно полную, плату. Иными юридическими лицами, оказывающими такого рода услуги, могут быть: некоммерческие, коммерческие организации, государственные и муниципальные предприятия,

Публичные услуги оказываются, как правило (хотя и не всегда, тем более в условиях перехода к предоставлению все большего числа массовых социальных услуг на рыночной конкурентной основе), с использованием бюджетных средств, но обязательно с властным контролем за результатами, а в необходимых случаях и за процессом, оказания услуги. Причем, если эти услуги платные, то они предоставляются по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном соответствующими органами власти.

Контроль со стороны органов власти за результатами и процессом оказания публичной услуги предполагает наличие показателей, по которым оценивается их соответствие или несоответствие нормативно установленным требованиям. Совокупность такого рода требований составляет стандарт предоставления публичной услуги, который может быть оформлен как самостоятельный документ либо быть составной частью другого нормативного правового акта, получившего название административный регламент оказания публичной услуги. Именно стандарт оказания публичной услуги является основой как соответствующего административного регламента, так и государственного или муниципального задания исполнителю услуги.

В соответствии со статьей 69.2. Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать:

1) выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;

2) определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

3) показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг;

4) порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

5) предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;

6) порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

7) требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 1 (255).

Право. Вып. 31. С. 36-38.

Е. Н. Маланина

КЛАССИФИКАЦИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ

Рассматриваются критерии и виды публичных услуг, оказываемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Отмечаются недостатки действующей отечественной системы предоставления публичных услуг, предлагается ряд конкретных мер по их устранению.

Ключевые слова: публичные услуги, государственные услуги, муниципальные услуги, классификация услуг, субъекты оказания публичных услуг, реестр государственных и муниципальных услуг.

Классификация (лат. classis — разряд, класс и facio — делаю, раскладываю) представляет собой многоступенчатое деление логического объема понятия или какой-либо совокупности единиц на систему соподчиненных понятий или классов объектов, целью которого является установление определенной структуры порядка, нормативно-мерного упорядочивания мно-жества1. Классификация является одним из важнейших инструментов методологии теории права, позволяющих упорядочить по определенным признакам и критериям множество правовых явлений и процессов, выявить их сущность, отсечь в них все случайное и субъективное. В российской правовой науке неоднократно предпринимались попытки определить виды публичных услуг путем выделения таких критериев, как субъекты оказания публичных услуг, содержание публичных услуг, сложность публичных услуг и т. д.

Одна из самых распространенных классификаций публичных услуг — это классификация в зависимости от области, в которой происходит их реализация. В рамках указанной классификации выделяют медицинские, образовательные, коммунальные, информационные, финансовые и другие услуги.

А. В. Нестеров предлагает несколько возможных подходов к определению видов публичных услуг, в основу одного из них положен принцип их востребованности. К такому виду услуг относятся:

необходимые услуги (к ним можно отнести бытовые, финансовые, коммунальные);

законные (они обязательны для субъектов, предоставляющих услуги, например, услуги, связанные с предоставлением земельных участков из публичной собственности, регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, постановкой объектов недвижимости на государственный кадастровый учет);

реализуемые (реальные) услуги2.

Приведенные выше позиции не охватывают все юридически значимые критерии классификации публичных услуг, но, безусловно, представляют определенный научный интерес.

На сегодняшний день не существует единой классификации публичных услуг, поскольку отсутствуют теоретические разработки по определению их характеристик. Однако публичные услуги — это та правовая категория, которая реально существует, обладает устойчивыми признаками и требует определенной систематизации.

Прежде чем определить виды публичных услуг, необходимо выделить специфические черты указанной правовой категории. Исследования совокупности публичных услуг позволяют выделить следующие их отличительные признаки:

публичные услуги направлены на удовлетворение общественных интересов (обеспечение общественной безопасности, экономических интересов, конституционного строя и т. д.);

порядок оказания публичных услуг осуществляется путем государственно-правового регулирования;

для предоставления публичных услуг разрабатываются и внедряются стандарты их оказания;

публичные услуги предоставляются специально уполномоченными на то органами и учреждениями неограниченному кругу субъектов.

Определив общие признаки публичных услуг, можно перейти к их классификации. В первую очередь публичные услуги можно классифицировать с учетом предоставляющих их субъектов:

1) услуги, предоставляемые органами государственной власти (государственные услуги);

2) услуги, предоставляемые органами местного самоуправления (муниципальные услуги);

3) услуги негосударственного сектора (предоставляются и оказываются коммерческими организациями (индивидуальными предпринимателями) или общественными организациями).

По субъектам, получающим услуги, следует различать:

1) услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц (коммунальные услуги, бытовые услуги, социальные услуги);

2) услуги, направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдача лицензий и т. п.);

3) услуги, направленные на удовлетворение интересов как физических, так и юридических лиц (регистрация прав на недвижимое имущество, кадастровый учет объектов недвижимого имущества и иные)3.

Представляется важным с экономической точки зрения такой признак публичных услуг, как источник их финансирования, поскольку все публичные услуги имеют определенную стоимость. В связи с этим традиционно выделяют услуги, которые являются платными для получателя, и бесплатные услуги.

Перечень платных услуг в настоящее время определен на федеральном уровне, составляет девятнадцать групп и является исчерпывающим. К платным услугам, например, относятся: государственная экологическая экспертиза; санитарноэпидемиологическая экспертиза, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологические, гигиенические и другие виды оценок; государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр; государственная экспертиза проектной документации4.

К организациям, оказывающим платные услуги, относятся федеральные органы исполнительной власти (в случаях, установленных законодательством Российской Федерации), федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Платные услуги не могут оказываться иными организациями. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что остальные услуги должны быть оказаны на безвозмездной основе. Бесплатные для получателя услуги могут финансироваться за счет средств государственного бюджета всех уровней, муниципального бюджета, государственных внебюджетных фондов — это так называемые бюджетные услуги.

Наконец, приведем классификацию, которая, как мы считаем, имеет большое значение при со-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ставлении реестров государственных и муниципальных услуг, и, соответственно, представляет наибольший практический интерес. В соответствии с ней публичные услуги можно разделить на виды в зависимости от области их предоставления:

1. Услуги в области землепользования. К ним можно отнести услуги по предоставлению земельных участков гражданам и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности5, по постановке земельных участков на государственный кадастровый учет, по регистрации прав на земельные участки.

2. Услуги в области природопользования, например, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и др.

3. Услуги в области предпринимательской деятельности, к примеру, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности.

4. Услуги в области социальных отношений (социальные услуги). В зависимости от назначения социальные услуги, в свою очередь, могут подразделяться на следующие виды: социально -бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту; социальномедицинские, направленные на поддержание и улучшение здоровья граждан; социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе); социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей; социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня граждан; социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан6.

Таким образом, комплексное исследование правовой природы и отличительных признаков публичных услуг позволяет классифицировать их по нескольким отмеченным нами критериям.

Такая классификация представляется необходимой в условиях интенсивно развивающегося законодательства, регулирующего правоотношения, связанные с предоставлением публичных услуг на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»7 и ряда других нормативных правовых актов, регламентирующих порядок оказания государственных и муниципальных услуг, повышает актуальность поиска научно обоснованных критериев и способов их классификации. В то же время научная деятельность отечественных правоведов по установлению критериев публичных услуг находится на начальной стадии этого сложного, и, как представляется, важного процесса. Решение задачи по четкой классификации публичных услуг позволит преодолеть существующие бессистемность и противоречивость в работе законодателя по дальнейшему развитию механизма правового регулирования государственных, муниципальных и иных ви-

дов услуг в различных сферах жизнедеятельности общества.

Примечания

1 См.: Социология : энциклопедия / сост. А. А. Гри-цанов, В. Л. Абушенко, Г. В. Евелькин, Г. Н. Соколова, О. В. Терещенко. М., 2003. С. 325.

3 . Режим доступа: http://www. consultant.ru/law/interview/dukanov2.html

4 Постановление Правительства РФ «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» от 2 декабря 2009 г. № 984 // Собр. законодательства РФ. 2009. № 49. Ст. 5983.

5 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЭ // Там же. 2001. № 44. Ст. 4147.

6 См.: Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг. ГОСТ Р 521432003. М., 2004.

7 Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Рос. газ. 2010. 30 июля.