Правовое регулирование некоммерческих организаций

Анализируя нормативные акты советского периода, можно сделать вывод, что законодательство о некоммерческих организациях начало складываться лишь в 1990-х годах, хотя в отдельных нормативных актах, регулирующих развитие культуры, науки, образования, здравоохранения и социальной защиты, признавался специальный статус организаций, действующих в общественных интересах, в противоположность государственным или частным, в том числе — и в части наделения их налоговыми и иными льготами. Однако нормы об организациях не преследующих целей извлечения и распределения прибыли появились еще в 30-х гг. двадцатого столетия.

Как отмечают исследователи, первым нормативным актом в этой области было Постановление ЦИК СНК СССР от 6 января 1930 года «О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли» и Положение «О добровольных обществах и союзах», утвержденное постановлением ЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 года. Однако законодательства о «некоммерческих организациях» (если так можно говорить применительно к советскому периоду) не развивалось и остановилось на форме «общественных организаций».

Так или иначе, но в начале 90-х годов термин «некоммерческая организация» получает в законодательстве России все более широкое применение — он содержится более чем в 40 законодательных актах. Так, например, необходимо выделить Закон СССР 1990 года «Об общественных объединениях», упростивший процедуру регистрации и расширивший перечень законодательно признаваемых видов объединений от политических партий до благотворительных фондов. А 22 мая 1995 года вступил в действие новый закон «Об общественных объединениях», который регламентировал 5 возможных форм общественных объединений, включая такие экзотические как орган общественной самодеятельности. Следует также выделить Закон РСФСР «О вероисповедании», который рассматривал религиозные объединения в качестве одного из видов общественных организаций и устанавливал для них сходный порядок создания и деятельности.

Впервые понятие «некоммерческая организация», как субъекта правоотношений, было введено в Основах гражданского законодательства СССР и союзных республик от 31.05.91г

Нормы о некоммерческих организациях нашли определенное развитие в законодательстве субъектов РФ. Принимаются как акты о некоммерческих организациях, так и об общественных объединениях.

К середине 90-х годов назрела необходимость принятия кодифицированных норм о некоммерческих организациях, ее понятия и видов. Что находит свое отражение в первой части Гражданского кодекса РФ, нормы которого стали основой современного правового регулирования функционирования некоммерческих организаций.

Итак, рассмотрим современный пласт законодательства о некоммерческих организациях.

В первую очередь необходимо выделить ГК РФ. Нормы о некоммерческих организациях в котором сведены в единый раздел «Некоммерческие организации» (статьи 116-123, §5, глава 4), в котором приведен перечень видов некоммерческих организаций.

Наряду с нормами ГК РФ, основным законодательным актом регулирующим правовое положение некоммерческих организаций является Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г.) (далее по тексту – Закон).

Как отмечают эксперты, вступивший в силу Федеральный закон «О некоммерческих организациях» имел довольно долгую и непростую историю разработки и принятия. Первые его варианты дважды выносились на рассмотрение Государственной Думы еще летом и осенью 1994г., но оба раза ) были отклонены Государственной Думой в первом чтении. Основной причиной этого явились недостаточная проработанность основных положений законопроекта, и несогласованность целого ряда содержащихся в нем норм с текстом принятого в первом чтении проекта части I Гражданского Кодекса. Окончательное принятие первой части Гражданского Кодекса и вступление ее в силу с 1 января 1995г. послужили дополнительным стимулом для существенной переработки указанного законопроекта. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» во многом восполнил пробелы и исправил несовершенства, имеющиеся в параграфе 5 ГК «Некоммерческие организации». Данный закон определил основные формы некоммерческих организаций и закрепил основные принципы их функционирования. Однако, естественно, он не в состоянии содержать подробного регулирования всех аспектов некоммерческой деятельности, осуществляемой в самых различных организационно-правовых формах. В частности, значительные отличия существуют в правовом регулировании деятельности государственных и негосударственных некоммерческих организаций, а в рамках негосударственного сектора специфического регулирования требуют некоммерческие организации, созданные коммерческими организациями, или созданные по инициативе ряда физических лиц, либо отдельным гражданином.

Итак, действующий Закон «О некоммерческих организациях» непосредственно определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Важно отметить, что Закон регулирует отношения с участием некоммерческих организаций как юридических лиц. Таким образом, общественные объединения и другие структуры, созданные для осуществления деятельности, не преследующей в качестве основной цели извлечение прибыли, но не являющиеся юридическими лицами, не могут быть признаны в соответствии с Законом некоммерческими организациями и не являются субъектами регулируемых им отношений.

Как отмечается в п.2 ст.1 Закона, он применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку, поскольку иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Более того нормы данного Закона, в определенной части, или в целом, не распространяют свое действие на отдельные виды некоммерческих организаций.

В частности, обозначенный выше Закон не распространяется на потребительские кооперативы. Деятельность потребительских кооперативов регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, законами о потребительских кооперативах, иными законами и правовыми актами. В частности необходимо выделить:

— Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» (с изменениями от 28 апреля 2000 г.)

В определенной части действие настоящего Федерального закона не распространяется (ст.ст. 13 — 19, 21 — 23, 28 – 30) на религиозные организации. Особенности их правового положения, создания, реорганизации и ликвидации, управления религиозными организациями определяются Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Особенности правового положения общественных организаций (объединений) определяются иными федеральными законами. В частности можно выделить:

— Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях»

— Федеральный закон от 11 июля 2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях»

— Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»

— Федеральный закон от 20 июля 2000 г. №104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в ст.20 закрепляющий, что союзы (ассоциации) общин малочисленных народов являются некоммерческими организациями.

Отдельно урегулировано правовое положение Фондов — Федеральным законом от 7 мая 1998 г. №75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах». Также можно выделить Федеральный закон от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.) Действует и ряд других законодательных актов:

— Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. №211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

— Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (с изм. и доп. от 22 ноября 2000 г.) и некоторые другие федеральные законы.

Наряду с законодательным актами регулированию правового положения некоммерческих организаций посвящен ряд подзаконных нормативных актов: Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. Однако они не должны противоречить вышеназванным законам. Кроме того, Федеральное Правительство вправе принимать постановления, содержащие нормы, посвященные деятельности некоммерческих организаций, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами либо указами Президента Российской Федерации.

В частности можно выделить:

— «Положение о театре в Российской Федерации; Положение о принципах финансирования государственных и муниципальных театров в Российской Федерации» утвержденные Постановлением Правительства РФ от 25 марта 1999 г. №329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации»;

— Постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. №789 «О фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании» (с изменениями от 19 июня 1998 г.).

Наряду с законодательным и подзаконными нормативными актами необходимо выделить ведомственные акты. В настоящее время действует целый спектр таких актов. В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в «Российской газете». Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий. Приведем лишь часть из них:

— Письмо Минюста РФ от 19 января 1996 г. №08-09-11-96 О разъяснениях отдельных положений Федерального закона «Об общественных объединениях»

— Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации религиозных организаций в органах юстиции Российской Федерации, утвержденные приказом Минюста РФ от 16 февраля 1998 г. №19;

— Положение о порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. №130.

Наряду с вышеназванными законами и подзаконными актами, в качестве источников правового регулирования необходимо выделить и материалы судебно-арбитражной практики в Российской Федерации. Несмотря на то, что в нашей стране судебная практика не является источником права и тем самым не обязательна в правоприменении (как это принято в англосаксонской системе права), тем не менее, в Российской Федерации нижестоящие суды зачастую пользуются обзорами судебной практики для разбирательств дел. Поэтому важно обозначить обзоры арбитражной практики по делам, связанным с организацией и деятельностью некоммерческих организаций. В частности можно выделить следующие обзоры:

— Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 февраля 1996 г. №С5-7/03-92 «О некоторых положениях Федерального закона «О некоммерческих организациях»;

— Письмо Верховного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. №109-4/общ Об информационном письме «О подведомственности арбитражным судам дел о ликвидации общественных фондов»;

— Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 июня 2001 г. №64 О некоторых вопросах применения в судебной практике Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

А также решения по отдельным делам:

— Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 июля 1999 г. N 1259/99 Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вправе создавать некоммерческие объединения в виде ассоциаций или союзов. Иск о признании недействительной государственной регистрации «Союза предпринимателей», учрежденного гражданами — предпринимателями, отклонен;

— Решение Верховного Суда РФ от 16 апреля 1999 г. «Неисполнение общественным объединением условий функционирования, определенных ст.29 Федерального закона «Об общественных объединениях», является основанием для признания его прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и исключения его из единого государственного реестра юридических лиц» (Извлечение);

— Решение Верховного Суда РФ от 16 апреля 1999 г. N ГКПИ 99-227 О признании общественного объединения «Международный женский фонд социального прогресса «ЛЭИРА» прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и исключении его из единого государственного реестра юридических лиц.

Одним из дискуссионных вопросов является определение правоспособности субъектов РФ в части нормотворчества о некоммерческих организациях. Так, некоторые исследователи говорят о «концепции модельного законодательства в области деятельности некоммерческих организаций». При этом эксперты подчеркивают, что федеральное законодательство не оставило «нишу» для региональных органов государственной власти и муниципальных образований в сфере взаимоотношений с «третьим сектором».

Авторы названного сборника говорят о том, что «весьма разумно, как базисную основу и блок-схему развития целей и задач НКО, поддержки «третьего сектора» со стороны властей всех уровней иметь модульный закон, который должен стать системой региональных законов и муниципальных нормативных актов. Поэтому, наверное, следовало бы вернуться к федеральным законам «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «Об общественных объединениях» и ряду других, которые не представляют целостную систему деятельности и поддержки некоммерческих организаций. Однако, в настоящих условиях, да и в ближайшей перспективе дело абсолютно не реальное.

Поэтому модельные законы на уровне региональных органов государственной власти – задача наиболее перспективная в области осуществления взаимодействия государства и некоммерческих организаций».

То есть, фактически, авторы говорят об отсутствии соответствующих норм в сфере поддержки некоммерческих организаций и в области осуществления взаимодействия государства и некоммерческих организаций, нас же интересуют в большей части частно-правовые нормы. Учитывая данные обстоятельства перейдем к рассмотрению правового положения некоммерческих организаций по действующему законодательству.

Автономов А.С. Правовой статус некоммерческих организаций в России. – М.: 1995.

Автономов А.С. Общие методы применения законодательства о некоммерческих организациях в странах СНГ и Восточной Европы. – М.: CAF. – 1996.

Федеральный закон от 11 июля 1997 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 14 июля 1997 г. — №28. — Ст. 3306.

Федеральный закон от 11 августа 1995 г. №135-ФЗ «О благотворительной деятельности в благотворительных организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 14 августа 1995 г.- №33. — ст. 3334.

Федеральный закон от 20 июля 2000 г. №104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 24 июля 2000 г. — №30. — Ст.3122.

Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. №211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 20 декабря 1999 г. — №51. — Ст.6286.

Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 20 апреля 1998 г. — №16. — Ст.1801.

Постановление Правительства РФ от 25 марта 1999 г. № 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 29 марта 1999 г. — №13. — Ст.1615.

Постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 789 «О фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 22 июля 1996 г. — № 30. — Ст. 3653.

Российская газета. — 21 августа 1997 г.

Правовые аспекты деятельности некоммерческих организаций: анализ практики и рекомендации. Сборник. – Ставрополь. – 1999.

Там же.

НКО – так в литературе сокращенно называют некоммерческие организации.

Межфакультетский курс «Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций» призван сформировать у студента самые общие и в то же время системные знания о правовой природе, видах и особенностях некоммерческих организаций, а также представить общий обзор законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность некоммерческих организаций (НКО).

Достижению цели курса «Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций» должно способствовать решение следующих задач:

а) Изучение сущности и основных организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

б) Изучение и анализ законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций и участие их в торговом обороте.

в) Освоение студентами общих принципов создания и управления некоммерческими организациями, особенностей разных форм некоммерческих организаций.

г) Вовлечение студентов в активную научно-исследовательскую работу в целях развития способности к анализу правовых ситуаций, связанных с деятельностью некоммерческих организаций в России.

д) Содействие применению студентами на практике результатов научных исследований и теоретических знаний.

е) Посредством использования инструментов интерактивного обучения развитие у студентов творческого подхода к изложению изученного материала, умения анализировать и резюмировать, критической оценки собственных знаний и навыков, формированию ответственности и самостоятельности.

В первой части даются представления о правовом понятии «некоммерческая организация», отличии ее от других видов организаций; о видах некоммерческих организаций, в том числе о разделении на государственные и негосударственные НКО; о разных сферах деятельности НКО (благотворительные, политические, молодежные, культурные, религиозные, экономические, международные и т.п.); об управлении в НКО; о специфике ведения уставной и предпринимательской деятельности НКО; о порядке образования имущества НКО; о специфике организации труда в НКО и о добровольцах; о порядке предоставления отчетности в государственные органы; о мерах государственной поддержки НКО.

Во второй части формируются системные представления и знания о структуре законодательства РФ, регулирующего деятельность НКО; о содержании Федерального закона «О некоммерческих организациях»; о специальных законах для разных видов НКО (ФЗ «О политических партиях», ФЗ «О саморегулируемых организациях» и т.д.); о налогообложении НКО; о новейших тенденциях развития законодательства об НКО; о законодательном регулировании НКО в зарубежных правопорядках.

Данный курс вполне может служить базой для последующего изучения курсов (обязательных, по выбору и/или факультативов), включенных в Государственный стандарт подготовки бакалавров по направлениям «Право», «Экономика», «Менеджмент», «Социология», «Философия», «Политология», «Государственное управление», «Теория организаций» и другие в вузах РФ.

В процессе изучение курса предполагается чтение лекций, обсуждение конкретных ситуаций и дискуссии во время лекций, а также получение домашних заданий, их выполнение и обсуждение.