Правовое регулирование муниципальной службы

Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Однако это, конечно, не может обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации образуют:

  • – Конституция РФ;
  • – Федеральный закон № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
  • – Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
  • – Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих);
  • – другие федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы муниципальной службы;
  • – иные нормативные правовые акты Российской Федерации, касающиеся муниципальной службы;
  • – конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
  • – уставы муниципальных образований;
  • – решения, принятые на сходах граждан;
  • – иные муниципальные правовые акты.

Российское законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Правда, она прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службы, да и сам термин «муниципальная служба» в Конституции РФ не употребляется. Вместе с тем Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Именно это предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной службы. Кроме того, в п. «н» ст. 72 Конституции РФ предусматривается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно этому конституционному положению законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на федеральном уровня и уровне субъектов РФ. В то же время ст. 130 Конституции РФ предусматривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

На федеральном уровне устанавливаются основы муниципальной службы в Российской Федерации. Здесь же определяется круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В ст. 42 Федерального закона № 131 -ФЗ, которая носит название «Муниципальная служба», устанавливается, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Федеральный закон № 25-ФЗ регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

Структура Федерального закона № 25-ФЗ включает в себя 10 глав:

  • – гл. 1 «Общие положения» (ст. 1–5: «Предмет регулирования настоящего Федерального закона»; «Муниципальная служба»; «Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации; «Основные принципы муниципальной службы»; «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации»);
  • – гл. 2 «Должности муниципальной службы» (ст. 6–9.1: «Должности муниципальной службы»; «Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации»; «Классификация должностей муниципальной службы»; «Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы»; «Классные чины муниципальных служащих»);
  • – гл. 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» (ст. 10–15): «Муниципальный служащий»; «Основные права муниципального служащего»; «Основные обязанности муниципального служащего»; «Ограничения, связанные с муниципальной службой»; «Запреты, связанные с муниципальной службой»; «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе»; «Представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»);
  • – гл. 4 «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения» (ст. 16–19: «Поступление на муниципальную службу»; «Конкурс на замещение должности муниципальной службы»; «Аттестация муниципальных служащих»; «Основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим»);
  • – гл. 5 «Рабочее (служебное) время и время отдыха» (ст. 20 и 21: «Рабочее (служебное) время», «Отпуск муниципального служащего»);
  • – гл. 6 «Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Стаж муниципальной службы» (ст. 22–25: «Общие принципы оплаты труда муниципального служащего»; «Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему»; «Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи»; «Стаж муниципальной службы»);
  • – гл. 7 «Поощрение муниципального служащего. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего» (ст. 26–27.1: «Поощрение муниципального служащего»; «Дисциплинарная ответственность муниципального служащего»; «Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции»);
  • – гл. 8 «Кадровая работа в муниципальном образовании» (ст. 28–33: «Кадровая работа в муниципальном образовании»; «Персональные данные муниципального служащего»; «Порядок ведения личного дела муниципального служащего»; «Реестр муниципальных служащих в муниципальном образовании»; «Приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы»; «Кадровый резерв на муниципальной службе»);
  • – гл. 9 «Финансирование и программы развития муниципальной службы» (ст. 34 и 35: «Финансирование муниципальной службы»; «Программы развития муниципальной службы»);
  • – гл. 10 «Заключительные положения» (ст. 36–38: «Признание утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»; «Применение законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона»; «Вступление в силу настоящего Федерального закона»).

Надо заметить, что Федеральным законом № 25-ФЗ не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это обусловлено тем, что депутаты и /другие указанные лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими.

Федеральный закон № 25-ФЗ вступил в силу с 1 июня 2007 г. До этого момента действовал, как отмечалось выше, Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

В ст. 37 Федерального закона № 25-ФЗ установлен порядок применения законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением его в силу. Предусмотрено, что впредь до приведения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о муниципальной службе в соответствие с Федеральным законом № 25-ФЗ федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ о муниципальной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат данному Федеральному закону.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ. В ТК РФ регулируются, в частности, такие вопросы, как:

  • – понятие трудового договора;
  • – оплата труда и другие выплаты;
  • – отдых, в том числе продолжительность рабочего (служебного) времени, предоставление выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
  • – порядок объединения, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты прав, социально-экономических и профессиональных интересов служащих;
  • – рассмотрение индивидуальных трудовых споров;
  • – основания для расторжения трудового договора;
  • – гарантии па муниципальной службе, включая пенсионное обеспечение;
  • – порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий;
  • – вопросы кадровой работы, в том числе порядок работы с персональными данными муниципального служащего и др.

В ряде федеральных законов есть отдельные нормы, касающиеся муниципальной службы. Прежде всего они содержатся в федеральных законах, регулирующих вопросы государственной службы. Это – федеральные законы: № 58-ФЗ; № 79-ФЗ; от 30 ноября 2011 г. № 342-Φ3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 28 марта 1998 г. № 53-Φ3 «О воинской обязанности и военной службе»; от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества». Среди других федеральных законов можно выделить Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», предусматривающий основные принципы противодействия коррупции и основы ее предупреждения на государственной и муниципальной службе, обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.

Правовые нормы, касающиеся вопросов муниципальной службы, содержатся и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, к которым относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты иных федеральных органов государственной власти. В частности, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ регулируются отдельные вопросы муниципальной службы в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях.

Правовое регулирование вопросов муниципальной службы субъектами РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, другими федеральными законами.

Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, содержат нормы, регулирующие муниципальную службу, которые носят отсылочный характер. Точнее говоря, они в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ предусматривают, что регулирование вопросов организации муниципальной службы регулируется соответствующим законом субъекта РФ.

Среди законов субъектов РФ следует выделить действующие в них базовые законы о муниципальной службе. В 51 субъекте РФ они носят название «О муниципальной службе» (республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Саха (Якутия), Северная Осетия- Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская и Чувашская республики, Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Пермский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Архангельская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Кировская, Костромская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Тамбовская, Томская, Тюменская, Ульяновская и Ярославская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа, город Москва).

В других субъектах РФ встречаются следующие наименования:

  • – «О некоторых вопросах муниципальной службы» (Республика Коми, Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская и Саратовская области, Еврейская автономная область);
  • – «О некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы» (Республика Калмыкия, Новгородская область);
  • – «О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы» (Кемеровская область);
  • – «О правовом регулировании вопросов муниципальной службы» (Липецкая область);
  • – «О правовом регулировании муниципальной службы» (Калининградская и Ленинградская области);
  • – «О реализации полномочий в области муниципальной службы» (Республика Марий Эл);
  • – «О регулировании муниципальной службы» (Челябинская область);
  • – «О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы» (Вологодская область);
  • – «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы» (город Санкт-Петербург, Тверская область);
  • – «О регулировании отдельных отношений в сфере муниципальной службы» (Тульская область);
  • – «О регулировании отдельных положений муниципальной службы» (Курганская область);
  • – «О регулировании отношений в сфере муниципальной службы» (Республика Мордовия);
  • – «Об организации муниципальной службы» (Псковская область);
  • – «Об особенностях муниципальной службы» (Свердловская область);
  • – «Об особенностях организации муниципальной службы» (Белгородская область);
  • – «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы» (Красноярский край);
  • – «Об отдельных вопросах муниципальной службы» (Республика Ингушетия, Ставропольский край, Иркутская, Сахалинская и Смоленская области, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра);
  • – «Об отдельных вопросах правового регулирования муниципальной службы» (Астраханская область).

В Омской области на настоящий момент нет базового закона о муниципальной службе, но действуют законы «О Реестре должностей муниципальной службы», «Об определении типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы», «О стаже муниципальной службы».

В Чукотском автономном округе действует специальный Кодекс о муниципальной службе.

Кроме базовых законов в субъектах РФ принимаются специальные законы, посвященные отдельный вопросам муниципальной службы. В частности, к ним относятся соответствующие региональные законы:

  • – о Реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ;
  • – о соотношении должностей муниципальной службы в субъекте РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;
  • – о порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальных служащих в субъекте РФ;
  • – о денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ;
  • – об исчислении стажа государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы в субъекте РФ;
  • – о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности или должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований субъекта РФ;
  • – о порядке назначения и выплаты пенсии на муниципальной службе в субъекте РФ;
  • – о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о представлении лицами, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о расходах;
  • – о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в субъекте РФ, и муниципальными служащими в субъекте РФ, и соблюдения муниципальными служащими в субъекте РФ требований к служебному поведению;
  • – о типовых квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в субъекте РФ;
  • – об утверждении Типового положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих в субъекте РФ;
  • – о некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ.

В субъектах РФ имеет место подзаконное регулирование муниципальной службы. Подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ издаются в соответствии с законами, регулирующими муниципальную службу, и во исполнение их, конкретизируют соответствующие законодательные предписания по отдельным ее вопросам.

Следует учитывать, что принятие нормативных правовых актов, касающихся вопросов муниципальной службы, в Российской Федерации не ограничивается только федеральным и региональным уровнями. На современном этапе активно развивается нормотворчество органов местного самоуправления в области муниципальной службы. Идет процесс формирования и совершенствования ее правовых основ на муниципальном уровне.

Уставами муниципальных образований, впрочем, как и другими муниципальными правовыми актами, регулируются вопросы муниципальной службы в той мере, в которой решение данных вопросов отнесено к ведению органов местного самоуправления.

Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе Федерального закона № 25-ФЗ, законодательства субъекта РФ о муниципальной службе и муниципальных правовых актов.

Необходимо учитывать, что муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного уровня. Есть и международные правовые акты, среди которых выделяется Европейская хартия местного самоуправления (Страсбургу 15 октября 1985 г.). Относительно муниципальной службы в и. 2. ст. 6 данной Хартии предусмотрено следующее положение: «Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе».

  • Для России она начала свое действие фактически с 26 апреля 1998 г. – дня вступления в силу Федерального закона от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».