Правовая природа дел возникающих из публичных правоотношений

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Категории дел, отнесенных к делам, которые возникают из публичных правоотношений, и рассматриваемых судами общей юрисдикции, определены в ст. 245 ГПК РФ:

1) об оспаривании нормативных правовых актов;

2) об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;

4) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Данный перечень носит открытый характер, и в соответствии с абз. 5 ст. 245 ГПК РФ по правилам гражданского судопроизводства могут рассматриваться также иные дела, возникающие из публично-правовых отношений, отнесенные федеральными законами к ведению суда.

К иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда, можно отнести дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных объединений, о прекращении их деятельности.

ГПК РФ не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений.

Следовательно, с 1 февраля 2003 года дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 года устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений:

1) участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями;

2) основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, — не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль законности действий государственных и муниципальных органов и их представителей;

3) суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица;

4) в качестве сторон при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, выступают заинтересованное лицо и представитель публичного образования;

5) порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, основан на сочетании общих правил искового производства и специальных правил:

а) не применяются правила заочного производства;

б) суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (формулой иска);

в) коллегиальное рассмотрение дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии по проведению референдума по первой инстанции судом в составе трех профессиональных судей;

г) мировые судьи не рассматривают дел, возникающих из публичных правоотношений, т.е. решение суда по указанным делам вступает в законную силу по истечении срока на кассационное обжалование; апелляционного обжалования по публично-правовым делам нет;

6) если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления; если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья отказывает в принятии заявления.

Таким образом, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, — это специфическое производство, заключающееся в правоотношениях и деятельности его участников при определяющей роли суда по рассмотрению дел, связанных с осуществлением судебного контроля законности действий государственных и муниципальных органов и их представителей в материальных публичных правоотношениях, участники которых не обладают равенством.

Вопрос о правовой природе производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов относится к числу актуальных вопросов гражданского и арбитражного процесса. Вопрос этот предопределяется исходными позициями в проблеме сущности производства по административным (публичным) делам, и его исследование может иметь существенное значение для развития процессуальной теории в целом, совершенствования законодательства и снижения количества наблюдающихся ошибок судебной практики.

В исследовании А.Т. Боннера нашла выражение мысль о том, что производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является особым процессуальным порядком рассмотрения определенной категории дел, в основе которого лежат общие правила гражданского судопроизводства, а также обусловленные спецификой административных дел изъятия из этих правил. Указания на особый процессуальный порядок рассмотрения определенной категории дел и на общие правила гражданского судопроизводства как его основу не только не утратили актуальности, но и получили активное развитие в последние годы.

Прежде всего, заметным событием в развитии процессуального законодательства является принятие первого в истории Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), который вдохнул жизнь в норму статьи 118 Конституции РФ о наличии административного судопроизводства, установив процессуально обособленный порядок рассмотрения судами административных дел.

Однако, на наш взгляд, введение в действие КАС РФ не привело к процессуальной унификации в рассмотрении дел из публичных правоотношений. Дела продолжают разрешаться разными звеньями судебной системы и посредством самостоятельных процессуальных форм. Более того, возникает правовая неопределённость в связи с состоявшейся дифференциацией. Как верно отмечает Е.Е. Уксусова, действующий подход законодателя усложняет судебное применение и способен создавать почву для коллизий двух процессуальных регламентов – ГПК РФ и КАС РФ.

Также следует отметить, что КАС РФ является результатом своеобразной процессуальной рецепции, поскольку по сути заимствовал систему принципов, институтов и соответствующие категории дел из Гражданского процессуального кодекса РФ.

Отражение специфики производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов представляется продуктивным и логичным лишь с учетом понимания общей юридической природы дел, возникающих из публичных правоотношений.

Особый порядок производства по делам из публичных правоотношений предопределяется административной (публичной) правовой природой материального отношения, сторонами которого в арбитражном процессе традиционно называются и являются, как правило, организация или индивидуальный предприниматель, с одной стороны, и наделенный властными (публичными) полномочиями орган, с другой стороны, полномочия которого распространяются на такую организацию или индивидуального предпринимателя.

В основном законе страны сказано, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (пункт 2 статьи 46 Конституции РФ). При этом для дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в Конституции РФ, наряду с гражданским, уголовным и конституционным, выделен самостоятельный вид – административное судопроизводство.

Закрепление в Конституции РФ видов судопроизводств не смогло предопределить полного решения проблемы разграничения процессуальных форм защиты прав и не обеспечило снятие споров о компетенции между судами на практике и между специалистами по процессуальной теории. В комментариях к арбитражному процессуальному законодательству ученые отмечают, что дать определение понятию «административное судопроизводство» крайне сложно, и что «на сегодняшний день в российском праве вообще отсутствует какое-то единое административное судопроизводство».

Представляется, что и в настоящее время, несмотря на появление КАС РФ, всё ещё трудно говорить о наличии единого, цельного административного судопроизводства. Процессуальные нормы, составляющие административное судопроизводство, разрознены, дела из административных и иных публичных правоотношений рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами, специализированные административные суды в российской судебной системе не созданы.

Такое положение уже само по себе может порождает сложность, дискуссионность вопросов судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Споры могут возникать уже на этапе разделения судопроизводств на виды. Учеными отмечается, что в ряду предусмотренных Конституцией РФ судопроизводств «наиболее остро стоит проблема разграничения административного и гражданского судопроизводств».

Развитие процессуальных норм, определяющих административное судопроизводство, вообще характеризуется рядом сложностей. Помимо наличия традиционной полемики в среде ученых-процессуалистов, исторический анализ развития норм об административном судопроизводстве позволяет также отметить и некоторую неуверенность и непоследовательность законодателя: при подготовке АПК РФ 1995 года дела из административно-правовых отношений не были отделены законодателем от искового производства, со ссылкой на их одинаковую исковую правовую природу. Позднее указанные категории дел приобрели самостоятельность.

Установление процессуального порядка рассмотрения дел в разделе III АПК «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» позволило отдельным ученым (Е.А. Борисова) прийти к выводу о существовании в арбитражном процессе самостоятельного вида судопроизводства. Этот же автор под спецификой процессуального регулирования рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, понимает то, что данные «дела рассматриваются по общим правилам искового производства, с использованием арбитражной процессуальной формы, с учетом ряда норм, содержащихся в общих положениях АПК, процессуальных особенностей, которые установлены в разделе III АПК, и особенностей, предусмотренных в КоАП». В отдельных учебниках можно встретить указание на то, что административное судопроизводство является видом арбитражного судопроизводства.

Думается, что система российского гражданского и арбитражного процессуального законодательства не позволяет с уверенностью говорить об административном судопроизводстве в арбитражном процессе или об административном судопроизводстве как виде арбитражного судопроизводства. Арбитражные суды могут рассматривать споры, возникающие как из гражданских, так и из административных и иных публичных правоотношений, но эта деятельность арбитражных судов осуществляется в порядке гражданского, в широком смысле, судопроизводства (включающего арбитражный процесс) и не должна именоваться, на наш взгляд, административным судопроизводством или административным судебным процессом.

Использование законодателем термина «административное судопроизводство» представляется крайне неудачным в АПК РФ. Думается, что арбитражные суды рассматривают различные дела, осуществляя правосудие путем гражданского судопроизводства (включающего арбитражный процесс). Рассматривая дела, возникающие из публичных правоотношений, арбитражные суды осуществляют правосудие не по нормам Кодекса административного судопроизводства РФ, а на основании положений Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Раскрывая правовую природу, необходимо максимально точно представлять себе содержание ряда используемых при этом понятий, связанных с предметом исследования.

На наш взгляд, необходимо различать правовую природу всех подведомственных арбитражным судам дел (общую правовую природу) и правовую природу производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Объем второго понятия будет специально распространяться на категорию дел об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе.

В соответствии со статьей 4 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статьей 1 АПК РФ правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется арбитражными судами, образованными в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах. К числу задач судопроизводства в арбитражных судах относится защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере.

Таким образом, правосудие осуществляется специально определенными государственными органами – судами. В сфере экономической деятельности – арбитражными судами. Отсюда можно заключить, что если говорить в целом о правовой природе производств по судебным делам, то правовая природа предопределяется сущностью и деятельностью самого такого органа – органа, наделенного правом на осуществление правосудия. Следовательно, на наш взгляд, все производства по делам, рассматриваемым арбитражными судами, имеют единую судебную правовую природу, так как только суды являются органами способными осуществлять правосудие. И ни специфика дел, ни особенности видов производств, по которым дела распределяются, этой арбитражной судебной правовой природы не меняют.

Если обратиться к разделу III АПК РФ, озаглавленному «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений», то можно увидеть, что данный раздел состоит из пяти глав и объединяет несколько категорий дел по критерию публичного (административного) правоотношения. В данном случае материально-правовая, а именно публично-правовая природа спорного правоотношения оказывает влияние на формирование специфических процессуальных особенностей рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов.

Обычно исследователи публично-правовых отношений отмечают, что природа спорного правоотношения предопределяется неравенством между лицом и наделённым публичными полномочиями органом, актом которого нарушено какое-либо право лица. На признак неравенства указывают многие ученые. В делах об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражным судом проверяется законность ненормативного правового акта, вынесенного публичным органом в адрес зависимого от этого органа лица.

Согласно части 1 статьи 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности «ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее — органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе».

Таким образом, используемый в АПК РФ термин «органы, осуществляющие публичные полномочия» выполняет собирательную функцию, объединяя государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и организации, и должностных лиц. Важно подчеркнуть, что на современном этапе развития производства по делам об оспаривании различных правовых актов лицами, участвующими в деле, являются не только органы государственной власти, но и не относящиеся к государственным организации, наделенные публичными полномочиями. Более того, в деле одновременно могут участвовать в качестве заявителя орган государственной власти, и в качестве ответчика негосударственная организация, осуществляющая публичные полномочия в предусмотренных законом случаях.

Так, Московское региональное отделение Фонда социального страхования России (далее – МРО ФСС России) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконными действий АКБ «РОСЕВРОБАНК» (далее – Банк) по возврату инкассовых поручений и об обязании Банка принять к исполнению указанные инкассовые поручения.

Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного по делу требования отказано.

Суд кассационной инстанции отменил судебные акты по следующим основаниям.

Как было установлено судами двух инстанций, МРО ФСС России направило в Банк инкассовые поручения на взыскание с клиентов банка штрафов на основании статьи 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и статьи 46 Налогового кодекса РФ. Своими письмами Банк возвратил указанные инкассовые поручения, сославшись на то, что названными выше нормами права не предусмотрено бесспорное списание штрафов по взносам в фонд социального страхования.

МРО ФСС России оспорило оформленные вышеуказанными письмами действия банка по возврату без исполнения инкассовых поручений в судебном порядке, также просило арбитражный суд обязать банк принять к исполнению инкассовые поручения.

По мнению суда первой инстанции, статьей 19 названного Федерального закона не предусмотрено соответствующих полномочий органов ФСС России на взыскание штрафов, поэтому ссылка на положения статьи 46 НК РФ является несостоятельной. Суд апелляционной инстанции, оставляя без изменения решение суда первой инстанции, сослался на то, что Банк является коммерческой организацией, что исключает возможность оспаривания его действий в порядке главы 24 АПК РФ. Касательно требования об обязании банка принять к исполнению инкассовые поручения суд указал, что в силу пункта 7 статьи 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» МРО ФСС России не лишено возможности применить установленную НК РФ процедуру взыскания штрафных санкций, в том числе и в судебном порядке.

Однако, указанные выводы судов двух инстанций являются ошибочными.

Утверждение суда первой инстанции о том, что статьей 19 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» не предусмотрено полномочий органов ФСС России на взыскание штрафов, в связи с чем ссылка на положения статьи 46 НК РФ является несостоятельной, является неверным, поскольку согласно абзацу 7 пункта 1 статьи 19 данного Федерального закона привлечение страхователя к ответственности осуществляется страховщиком в порядке, аналогичном порядку, определенному НК РФ для привлечения к ответственности за налоговые правонарушения.

Утверждение суда апелляционной инстанции о том, что действия Банка – коммерческой организации не подлежат проверке в порядке главы 24 АПК РФ, является ошибочным, поскольку в соответствии с положениями части 2 статьи 29, части 1 статьи 197, части 1 статьи 198 АПК РФ в арбитражном суде подлежат оспариванию не только действия (бездействие) госорганов, органов местного самоуправления, но и иных органов. В данном случае Банк является иным органом, на которого законодатель возложил определенные обязанности, установленные, в частности, налоговым законодательством.

Тот факт, что Банк является коммерческой организацией, неправомерно расценено арбитражным апелляционным судом в качестве обстоятельства, исключающего возможность оспаривания в арбитражном суде его действий, вытекающих из публичных правоотношений.

Решение Арбитражного суда г. Москвы и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по делу № А40-31748/09-92-164 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд г. Москвы.

Таким образом, признак неравенства в публичных правоотношениях, на который традиционно указывается в литературе, не обязательно присутствует как неотъемлемый критерий для характеристики производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Наличие у организации, акт которой обжалуется, публичных полномочий не всегда означает преимущественное положение этого лица по отношению к слабой стороне. Обжаловаться может акт не государственной, а коммерческой организации, осуществляющей публичные полномочия. Неравенство не является исключительным признаком дел, возникающих из публичных правоотношений.

Арбитражный суд рассматривает спор по заявлению лица, считающего своё право нарушенным актом другого лица, наделённого публичными полномочиями (не обязательно государственного органа). Поэтому, на наш взгляд, на публично-правовой природе спорного правоотношения сказывается влияние того, что в спорном деле участвует лицо, обладающее публичными полномочиями. Представляется, что признак наличия в спорном деле лица, обладающего публичными полномочиями, может использоваться для характеристики категории дел.

Далее по тексту, где это возможно, используется обобщающий термин «ненормативные правовые акты».

См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Отв. ред. М.С. Шакарян. М. 2003. С.426.

Громошина Н.А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве. Дис. … докт. юрид. наук. М. 2010. С.10.

Там же, С.387.

См.: Арбитражный процесс / Отв. ред. Д.Х. Валеев и М.Ю. Челышев. М., 2010. С.281.

Собрание законодательства РФ. 01.05.1995. № 18. Ст.1589.