Понятие и система законодательства о местном самоуправлении

В Конституции РФ 1993 г. в ст. 12, гл. 1 местное самоуправление было впервые определено как основа конституционного строя России. Это требование учитывает Европейская хартия о местном самоуправлении. Местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

Особое значение имеют юридические гарантии осуществления местного самоуправления. За ограничение прав местного самоуправления законодательством предусмотрена юридическая ответственность.

Местное самоуправление (МСУ) – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, ФЗ, а в случаях, установленных ФЗ, – законами субъектов РФ, самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Главным принципом в местном самоуправлении является принятие самостоятельных решений под свою ответственность. Самостоятельность и ответственность находятся в таком же соотношении, как свобода и дисциплина. Русский философ И. А. Ильин сказал: «Дисциплина без свободы мертва и унизительна, а свобода без дисциплины – это соблазн и разрушение». В местном самоуправлении эта проблема – одна из актуальных.

В ст. 12 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако они входят в систему органов публичной власти. Впервые понятие публичной власти было сформулировано постановлением Конституционного Суда России от 15.01.98 №3-П.

Сложность, комплексность и объемность норм административного законодательства, наиболее применяемого в организации и функционировании местного самоуправления негативно влияет на эффективность деятельности органов местного самоуправления (ввиду отсутствия законодательного закрепления административных процедур), что создает предпосылки для коррупции и различных должностных правонарушений, так как контроль со стороны граждан практически не налажен, а государственные способы контроля могут осуществляться в соответствии со ст. 132 Конституции РФ только в случае передачи им законом материальных и финансовых государственных средств.

Система муниципального права включает в себя основные понятия, категории и принципы науки муниципального права; теоретические и методологические основы муниципального права; основы правового регулирования местного самоуправления их правоотношения с органами государственной власти; правовое регулирование финансово-экономической основы местного самоуправления; организационно-правовые основы местного самоуправления; особенности осуществления деятельности местного самоуправления в городах и сельских поселениях.

Система местного самоуправления включает в себя основные элементы организации управления по осуществлению функций, задач и целей местного значения. В эту систему входят субъекты и объекты управления, прямые связи (в форме решений и распоряжений органов власти местного самоуправления и их уполномоченных должностных лиц), обратные связи (в форме отчетов, докладов, контроля и проверки исполнения, опросов, анкетирования и др.) и факторы воздействия внешней среды (т.е. условия среды функционирования органа местного самоуправления).

Муниципальное право

Муниципальное право Российской Федерации представляет собой совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления.
Такое определение характерно для муниципального права как относительно самостоятельной отрасли права, объединяющей нормы и публичного, и частного права.

Число отраслей публичного права и объем их норм преобладают во всей совокупности норм муниципального права над нормами частного права. В систему норм муниципального права включаются нормы финансового, налогового, экологического, земельного и иных отраслей права. Наименьшее количество составляют нормы гражданского, коммерческого и предпринимательского права. Однако они также имеют «право на жизнь» согласно концепции гражданского законодательства, которая определила в качестве субъектов гражданских правоотношений муниципальные образования и их органы.

Наличие норм муниципального права в различных источниках права дает основания делать вывод о том, что муниципальное право — это относительно самостоятельная отрасль права.

Если сравнить число норм, регулирующих отношения в системе местной публичной власти, закрепленных в Конституции РФ, с нормами, регулирующими группы других отношений, кроме конституционного права, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем объем норм других отраслей права.

Отношения, определенные Конституцией Российской Федерации в системе местного самоуправления, как раз и регулируются особой группой норм, представляющих собой в совокупности муниципальное право.

Сам факт базирования муниципального права в основном на местном самоуправлении дает основания отнести муниципальное право к относительно самостоятельной отрасли права.

Конечно же, муниципальное право граничит с другими отраслями права. Но и отдельные отрасли права точно также граничат с конституционным правом, административным правом и муниципальным правом.

Множество норм муниципального права возникло на базе основных отраслей права: гражданского, земельного, экологического и т.д.

Ближе всего муниципальное право стоит к конституционному и административному праву. Однако оно не является составной частью этих отраслей права или их продолжением. Ведь конституционное право — это государственное право. Оно так и называлось в недалеком прошлом. Следовательно, конституционное (государственное) право регулирует несколько другие отношения, чем муниципальное право.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление отделено от государственной власти и имеет систему своих отношений, которые урегулированы нормами специальных законов о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и т.д.

Наличие специальной нормативной базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что муниципальное право — это относительно самостоятельная отрасль права.

Муниципальное право содержит все признаки отрасли права. Среди них можно отметить следующие: понятие муниципального права, которое имеет свои отличительные особенности; предмет, составляющий обособленную группу общественных отношений, характерный только для местной публичной власти; комплексный метод правового регулирования; принципы, присущие только публичной власти; функции; систему, предлагающую разделение муниципального права на две части — общую и особенную; наука и научная дисциплина муниципального права; источники муниципального права, собственные нормы и институты права, конструируемые на основе властеотношений и смежные; свое правоотношение, отличающееся особенностью субъектов и объекта.

Под предметом муниципального права следует понимать совокупность общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления (местной публичной власти). Отношения эти имеют комплексный характер, равно как и сама отрасль права, состоящая из групп совокупности норм.

Предмет муниципального права составляют следующие группы отношений:

  • складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления. К формам прямого волеизъявления относятся местный референдум, собрания, сходы граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, опросы граждан, конференции граждан, публичные слушания и др.;
  • связанные с осуществлением деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц; местного самоуправления по решению задач местного значения и осуществлению отдельных государственных функций;
  • складывающиеся в процессе формирования и функционирования экономической и финансовой основ местного самоуправления;
  • связанные с участием субъектов муниципального права в гражданском обороте;
  • возникающие в связи с территориальным устройством местного самоуправления, изменением границ территорий;
  • устанавливающие гарантии местного самоуправления;
  • определяющие ответственность в системе местного самоуправления;
  • закрепляющие взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти;
  • устанавливающие осуществление муниципальной службы;
  • обеспечивающие взаимодействие с хозяйствующими субъектами.

Как видим, общественные отношения возможно группировать. Можно условно обозначить эти группы отношений следующим образом: организационно-правовые; экономические; политические (политико-правовые).

В организационно-правовые отношения включаются первая, вторая, пятая, седьмая и девятая группы; в экономические — третья, четвертая и десятая группы; в политические (политико-правовые) можно включить шестую и восьмую группы отношений.

Каждую группу отношений регулирует определенная группа норм права, содержащихся в различных нормативных актах, в различных отраслях права, т.е. нормы привязаны к соответствующим группам общественных отношений. Это означает, что в муниципальном праве первичными (естественными) являются группы отношений, которые регулируются нормами различных отраслей права. В юриспруденции такую конструкцию принято называть институтом права. В ней отношения выступают в качестве базиса, а нормы — в качестве надстройки. Отношения, урегулированные нормами права, называются правоотношениями. Следовательно, муниципальное право имеет свои собственные правоотношения.

В муниципальном праве метод правового регулирования имеет комплексный характер, что обусловлено комплексностью как самих норм права, так и регулируемых ими групп общественных отношений.

Метод правового регулирования в муниципальном праве можно определить как способ воздействия норм публичного и частного права на группы общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления.

Муниципальное право как комплексная отрасль права сочетает два метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный, присущие соответственно публичному и частному праву.

Наличие собственных императивных и диспозитивных норм в системе муниципального права, которые содержатся в специальных законах о местной публичной власти, дает основания сделать вывод о том, что муниципальное право имеет два способа правового регулирования: императивный и диспозитивный. Причем эти методы не являются заимствованными от других отраслей права. Они, как и для других отраслей права (соответственно, публичного и частного), являются универсальными и не принадлежат абсолютно какой-либо одной отрасли права.

В муниципальном праве как отрасли права сложились собственные правовые институты, которые преобладают, и заимствованные из других отраслей права, т.е. вкрапленные в ткань муниципального права.

Институт муниципального права представляет собой взаимосвязанную группу однородных норм права, предназначенных для регулирования однородной группы общественных отношений, складывающихся в системе местной публичной власти. В данном случае нормы привязываются к естественно сложившимся общественным отношениям, представляющим собой основы местного самоуправления. К ним отнесены: территориальная основа; экономическая основа; финансовая основа; социальная основа; организационная основа и др. Иными словами, это группы отношений, которые изначально составляют в целом то, что мы называем местной публичной властью (местным самоуправлением), т.е. группа властеотношений, присущих местной публичной власти. В целях их упорядочения сформированы соответствующие группы норм права. Это позволяет классифицировать группы норм по институтам права.

Классификация институтов муниципального права возможна не только по формам осуществления местной публичной власти.

Институты муниципального права можно разделить на две части, исходя из принадлежности к муниципальному праву.

Во-первых, это институты, принадлежащие только муниципальному праву: институты местного референдума, сходов, собраний, выборов, представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, муниципальной службы, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, территориальной организации, гарантий и т.д.

Во-вторых, это институты, сформированные из группы норм и отношений различных других отраслей права: финансового, гражданского, трудового, коммерческого, предпринимательского, административного. Это касается бюджета и бюджетного процесса, унитарных муниципальных предприятий, права собственности, договорных отношений и т.д.

Муниципальное право связывает эти две крупные группы институтов — собственный и смежный, — что создает условия местной публичной власти для осуществления ею функций и компетенции.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Библиографическое описание:



Данная статья посвящена изучению основных моделей местного самоуправления, используемых в России и мире, а также выявлению наиболее приемлемой модели МСУ для России. Исследование построено на анализе трудов российских и зарубежных авторов, на действующем законодательстве Российской Федерации и иных источниках.

Ключевые слова: местное самоуправление, модели местного самоуправления, современная российская модель местного самоуправления, Европейская Хартия о местном самоуправлении.

В первой половине XIX века немецкими и французскими учеными-юристами, такими как: Пауль Лабандом, Алексис Токвиль и т. д. были разработаны теоретические основы учения о местном самоуправлении. Считалось, что в рамках демократической системы управления, наиболее эффективным способом станет решение различных вопросов на местах, путем прямого участия населения в становлении различных негосударственных органов.

Так как в данной статье рассматриваются основные модели местного самоуправления, то, пожалуй, стоит начать с определения, которое закреплено в базовом федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так: «Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти» .

Модели Местного Самоуправления

На данный момент в мире сформировались две основные модели местного самоуправления, таковыми считают англосаксонскую модель и континентальную, однако наравне с ними в мире используются и другие модели МСУ.

Но для начала нам стоит разобраться в том, что же такое «модель местного самоуправления»? Так, моделью местного самоуправления является система вертикальных и горизонтальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Чтобы лучше разобраться в данном вопросе, нам стоит подробнее разобрать англосаксонскую и континентальную модели МСУ.

На данный момент самой распространенной в мире является Англосаксонская (англо-американская) модель, которая действует в таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Канада, и др. . Изначально англосаксонская модель зародилась на родине классического муниципализма, а именно в Великобритании. В рамках данной модели представительные органы МСУ действуют в пределах своих полномочий, а прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим и вовсе в данной модели отсутствует. Значительными полномочиями обладают комиссии местных представительных органов, так как они играют немаловажную роль в разработке и принятии решений, а центральные министерства и суды осуществляют контрольно-надзорную функцию. Англосаксонская система характеризуется:

– Высокой степенью автономии на разных уровнях власти, определение компетенции органов власти каждого уровня;

– Выборностью определенного ряда должностных лиц органов МСУ;

– Компетенцией органов МСУ, которая определяется на основе позитивного принципа правового регулирования (возможность осуществлять только то, что прямо предписано);

– Контролем за деятельностью органов МСУ, путем применения косвенных методов управления, либо через суд;

Как итог, стоит отметить, что англосаксонская модель местного самоуправления основана на общественной теории местного самоуправления, которая в свою очередь объединила теорию свободной общины, юридическую и хозяйственную теорию.

Континентальная модель местного самоуправления на данный момент распространена в франкоязычных странах Африки, Европы, Латинской Америки и Ближнего Востока. Данная модель берет свое начало во Франции «сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определённой иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской» . Характерные черты данной модели МСУ заключаются в:

– высокой степени централизованного управления

– многоуровневости

– сочетании государственного управления и местного самоуправления

– подчинении нижестоящего уровня власти вышестоящему

– осуществлении прямого контроля специально-уполномоченными на то органами за деятельностью местных органов власти и др.

Так как данная модель сложилась в странах, где исторически огромную роль имел государственный аппарат, там сочетается государственное управление и местное самоуправление, что в свою очередь выражается в том, что в этих странах обеспечиваются единые условия жизни граждан, а, например, выход муниципалитетов за пределы предметов своего ведения и вовсе может обеспечиваться государственными санкциями.

Так, основываясь на вышесказанном, стоит отметить, что европейская континентальная модель построена на основе государственной теории самоуправления.

Итак, в данной работе были рассмотрены две основные модели местного самоуправления, существующие в мире, а именно англосаксонская и континентальная модель, однако не стоит забывать, что наряду с ними существует множество других моделей местного самоуправления. Так, различные авторы в качестве основных выделяют совершенно разные модели, например, ученый В. Е. Чиркин наряду с англосаксонской и континентальной выделяет такие базовые модели, как романо-германскую и иберийскую, а другой ученый Н. А. Емельянов говорит о такой модели, как смешанная или же гибридная.

Смешанная модель местного самоуправления, распространенная в Германии, Австрии и Японии, представляет собой совокупность англосаксонской и континентальной модели, так как в ней выделяются признаки присущие двум основным моделям, однако стоит отметить, что несмотря на это смешанная модель обладает своими собственными специфическими чертами. Так, свойственным признаком смешанной модели, считается сочетание автономного МСУ на низовом территориальном уровне с более высоким государственным управлением.

Модель местного самоуправления, существующая вРоссии

Модель местного самоуправления в России складывалась поэтапно, так Л. А. Велихов определял дореволюционную Россию, как «…среднее между германской и французскими типами» , после распада СССР в качестве модели МСУ, использовалось совмещение англосаксонской и континентальной модели с частичным сочетанием национально-традиционного самоуправления. С. В. Бондарев считал, что «…в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти» Считается, что Конституция РФ основывалась на англосаксонской модели, несмотря на то, что организация публичной власти России наиболее близка романо-германской системе.

Муниципальное правоРоссии в настоящее время является новой областью российского государствоведения. Его возникновение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране. «Местное самоуправление в современной Российской Федерации — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации»

В отличие от континентальной модели в Российской Федерации органы государственной власти отделены от органов местного самоуправления, так самостоятельность этих органов выражается в том, что существуют установленные в каждом субъекте местные налоги и сборы, местный бюджет и муниципальная собственность. Глава 8 Конституции РФ посвящена местному самоуправлению (ст. 130–133)

Помимо Конституции РФ, правовую основу местного самоуправления осуществляют:

– Европейская Хартия местного самоуправления

– Федеральные Конституционные Законы

– Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. НПА, принятые в РФ

– Принципы и нормы международного права, международные договоры РФ

– Конституции республик, уставы, законы и иные НПА, принятые субъектами РФ

– Решения, принятые на местных референдумах и другие муниципальные правовые акты

Наиболее значимым источником МСУ является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Данный источник определяет главные принципы функционирования органов местного самоуправления. Согласно Европейской хартии МСУ «под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и интересах местного населения» . Также данный документ закрепляет право МСУ определять свои внутренние административные структуры, положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, гарантии защиты местным самоуправлением своей территории, закрепляет право органов МСУ на объединение, право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и др.

Если рассматривать данный вопрос на примере определенного муниципального образования, а именно город Нижний Новгород, то выделить конкретную модель местного самоуправления будет гораздо проще.

Для начала стоит обратить внимание на устав города Нижний Новгород, а именно нужно рассмотреть пункт 2 статьи 26, в которой сказано, что: «Органы местного самоуправления города не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и Нижегородской области. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти Российской Федерации, Нижегородской области в отношении города Нижнего Новгорода и органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Нижегородской области» На основе данного положения, можно прийти к тому, что данная особенность характерна для англосаксонской модели местного самоуправления, а именно, органы МСУ действуют в пределах своих полномочий.

Также англосаксонской модели характерно то, что комиссии местного самоуправления обладают широкими полномочиями, в рамках этой модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами данного органа профильным комиссиям, например, если уделить внимание Постоянным комиссиям городской Думы Нижнего Новгорода, то можно отметить, что они регулируют ряд не менее важных вопросов, существующих на данный момент в муниципалитете. Сейчас в Нижнем Новгороде существуют следующие виды постоянных комиссий:

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по бюджетной, финансовой и налоговой политике

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по имуществу и земельным отношениям

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по городскому хозяйству

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по местному самоуправлению

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по развитию города, строительству и архитектуре

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по социальной политике

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по транспорту и связи

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по экологии

– Постоянная комиссия городской Думы Нижнего Новгорода по экономике, промышленности и предпринимательству

Если основываться на вышеизложенных положениях, то можно предположить, что в городе Нижний Новгород существуют черты схожие англосаксонской системе местного самоуправления.

Таким образом, на основании проведенного анализа можно прийти к выводу, что в России на данный момент действует смешение различных моделей местного самоуправления, при этом можно предположить, что преимущество имеет европейская континентальная модель, так как она оказала наибольшее влияние на становление своей особенной модели местного самоуправления в России. То есть в действующей на территории Российской Федерации модели МСУ, можно выделить следующие особенности:

– механизмы государственного контроля выходят за рамки, установленные базовым федеральным законом № 131 от 2003 года;

– каждый субъект РФ обладает своими особенностями, которые не позволяют судить о развитии определенной модели местного самоуправления в России;

– крайне низкий уровень осуществления местных публичных услуг, а также ограниченность муниципальной автономии.

Еще хочется отметить, что несмотря на то, что в Конституции РФ закреплена глава, посвященная местному самоуправлению, она является по своей сути, недоработанной и требует совершенствования в соответствии с действующим законодательством, в том числе в обязательном порядке при закреплении определенной модели местного самоуправления нужно учитывать сложившиеся исторические, культурные и национально-территориальные особенности. Итак, стоит сказать, что ни в коем случае нельзя игнорировать Европейскую хартию местного самоуправления, так как во многом благодаря ей Российская Федерация сможет прийти к некому консенсусу в вопросах поиска идеальной модели местного самоуправления.

Литература:

Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, Нижний Новгород, городская Дума, модель, Российская Федерация, англосаксонская модель, континентальная модель, Россия, Европейская хартия, орган.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

БЕЛИКОВ В.Ф

Беликов Всеволод Федорович — кандидат военных наук, профессор Санкт-Петербургской государственной лесотехнической академии, председатель Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга (Санкт-Петербург).

Основные проблемы нормативного правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге — условно можно разделить на 2 группы. К первой группе относятся проблемы, обусловленные нечеткостью существующих сегодня конституционно-правовых норм о соотношении статуса уровней публичной власти в городах федерального значения: государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и местного самоуправления в этих городах. Вторая группа проблем связана со сложившейся после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации практикой и традициями нормативного правового регулирования на федеральном и региональном уровне организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Согласно Конституции РФ города федерального значения Москва и Санкт-Петербург являются субъектами Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют органы государственной власти, образуемые субъектами Российской Федерации и действующие на основе принципа разделения властей. В совместном введении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы, указанные в ст. 72 Конституции РФ.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Приведенные положения Конституции РФ нормативно устанавливают соотношения пределов территориальной и компетенционной юрисдикции органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления, образуемых на этих территориях.

Исходя из применения Конституционным Судом РФ понятия «поселения» в сочетании с понятием «город федерального значения» как населенного пункта можно сделать вывод о том, что территориальные границы юрисдикции органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга и общегородских органов местного самоуправления в случае их образования должны совпадать. В этом состоит важная особенность территориальной организации уровней публичной власти в Москве и Санкт-Петербурге (городах федерального значения) по сравнению с другими субъектам Федерации. В отличие от международной практики (сложившейся Берлине, Мюнхене, Вене и другие городах) конституционные положения о недопустимости вхождении органов местного самоуправлении в систему органов государственно власти, а также о единой систем

исполнительной власти в состав федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации и позволяют образовывать общегородские органы власти, обладающие «двойным статусом». Речь идет о статусе органов государственной власти и одновременно статусе органов местного самоуправления.

Таким образом, конституционны положения допускают возможность нормативного закрепления одной и трех возможных схем территориальной организации публичной власти городах федерального значении Москве и Санкт-Петербурге: 1. Образование на общегородское уровне органов местного самоуправления наряду с органам государственной власти.

2. Образование на общегородском уровне органов государственно власти субъекта Федерации и органов местного самоуправлении- а также внутригородских органов местного самоуправления.

3. Образование органов государственной власти и только внутригородских органов местного самоуправления.

Два последних варианта городских муниципальных образований.

Нормативное правовое закрепление любого из вариантов территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения предполагает необходимость разграничения компетенции между органами государственной власти городов федерального значения и органами местного самоуправления, образуемыми в этих субъектах Федерации. Именно поиск рационального разграничения компетенции между уровнями публичной власти в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге во взаимосвязи территориальной организацией местного самоуправления является одной из ключевых, основополагающих проблем, удовлетворительное решение которой во многом предопределяет нахождение рациональных способов организации местного самоуправления в городах федерального значения.

В настоящее время для субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральным законодательством установлен иной порядок разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами ют разработки критериев для определения государственной власти субъекта РФ относительно остальных субъектов Федерации. Объем компетенции органов государственной власти всех без исключения субъектов РФ (вопросы ведения и полномочия), порядок его установления в сфере ведения Российской Федерации и сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации регулируются Федеральным законом «06 общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ1, а также иными федеральными законами. Для всех субъектов РФ Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлен закрытый перечень вопросов местного значения для муниципальных образований двух типов: городских и сельских поселений и муниципальных районов. Для городов федерального значения в указанном законе сделано принципиальное исключение. Согласно ч. 3 ст. 79 перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отделения границ территорий внутри определяется законами этих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, опираясь на формальное содержание указанной статьи, законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга может быть установлен иной перечень вопросов местного значения, существенно отличающийся от вопросов местного значения, входящих в перечни, указанные в статьях 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Единственным законодательным ограничением для установления этого перечня будет являться очевидное положение, содержащееся в статьях 14-16, согласно которому органы местного самоуправления

муниципальных образований не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и вопросы, прямо исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В то же время, по мнению некоторых спе-циалистов, при установлении перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны исходить из перечня вопросов местного значения, содержащихся в статьях 14-16 Федерального закона. Однако в федеральном законодательстве наблюдаются противоречия относительно решения одного из основных вопросов организации местного самоуправления — определения сферы компетенции местного самоуправления в городах федерального значения. Данная сфера существенно отличается от подобных сфер остальных субъектов РФ, что приводит к необходимости четкого указания на принципы местного самоуправления или положения федерального закона, которыми должны руководствоваться органы государственной власти городов федерального значения при принятии законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в этих субъектах РФ. К такому выводу можно прийти, анализируя практически все главы Федерального закона. Так, например, воспроизведение в ч. 2 ст. 79 конституционного положения о необходимости учета мнения населения соответствующих муниципальных образований при установлении и изменении границ внутригородских территорий не позволяет сделать вывод о том, в каком порядке должно учитываться мнение населения. Должен ли поря-1 док учета мнения населения соответствовать положениям ч. 3-6 ст. 24 Федерального закона или же порядок, установленный законом города федерального значения, может отличаться от того, который установлен для изменения границ муниципальных образований остальных субъектов РФ- Подобные проблемы возникают и при анализе положений Федерального закона об определении источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества, в том числе и земли, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, критериях определения размеров территорий внутригородских муниципальных образований и установления их границ. Особые проблемы связаны с отсутствием в Федеральном законе трактовки принципа сохранения единства городского хозяйства, на основе которого должен устанавливаться перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований. Во-первых, ни в Федеральном законе, ни в законах городов федерального значения не содержится определения данного принципа. Во-вторых, перечень и содержание вопросов местного значения в городах федерального значения не только существенно отличаются, но и в ряде случаев сужены по сравнению с перечнями и объемом вопросов местного значения, установленных Федеральным законом для муниципальных образований остальных субъектов РФ. Очевидно, что те вопросы местного значения (или их часть), которые не отнесены законами городов федерального значения к компетенции внутригородских муниципальных образований, должны решаться (и практически решаются) органами государственной власти городов федерального значения.

В данном случае можно сделать вывод о том, что полномочия по решению части вопросов местного значения, которые реализуются в остальных субъектах Российской Федерации органами местного самоуправления, отнесены законодательством городов федерального значения к полномочиям органов государственной власти городов федерального значения. В то же время в решениях Конституционного Суда Российской Федерации выражена правовая позиция, согласно которой «вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти». Поэтому одной лишь статьи в Федеральном законе, содержащей ограниченный, весьма общий перечень особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, явно недостаточно.

Анализ практики организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, известные предложения специалистов и ученых позволяют сформулировать различные варианты возможного совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения:

1. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, содержащих детальную конкретизацию особенностей в соотношении их с базовыми принципами и положениями федерального закона.

2. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в части определения принципа единства городского хозяйства с одновременным установлением минимального объема компетенции внутригородских муниципальных образований.

3. Принятие специального Федерального закона по аналогии с Законом РФ «0 закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1, Федеральным законом «0 статусе науко-града Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ.

Возможен и четвертый вариант, который вытекает из анализа содержания многочисленных определений Конституционного Суда РФ, относящихся к проблемам организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Согласно позиции Конституционного Суда РФ возможность учета особенностей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге в законах субъектов Федерации не допускает самостоятельного установления Москвой и Санкт-Петербургом ограничений федеральных гарантий местного самоуправления. Опираясь на презумпцию добросовестности законодателя, Конституционный Суд РФ предполагает, что положения законов и других нормативных правовых актов Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Федерации не должны приобретать неконституционный смысл, расходящийся с требованиями Федерального закона «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При возникновении вопросов о нарушении правовых норм, определяющих конкретные особенности осуществления местного самоуправления на внутригородских территориях Москвы и Санкт-Петербурга и конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления, эти нормы всякий раз могут быть проверены Конституционным Судом РФ на предмет их соответствия Конституции РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.