Отзыв на законопроект

Содержание

Заключение на законопроект № 1177445-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации» от 22 Января 2012
Электронная версия

Заключение

Совета при Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества и правам человека

на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации»»

(в части повышения открытости деятельности

средств массовой информации, получающих финансовую

и иную поддержку из иностранных источников)

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации» (в части повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников), внесенный депутатами Государственной Думы Е.А. Федоровым, А.В. Романовым, М.С. Селимхановым, рассмотрен в Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. Законопроект, по мнению Совета, не может быть поддержан в силу следующих причин.

1. Законопроект, как указывается в Пояснительной записке к нему, предлагается принять «в целях повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников». Однако, как известно, деятельность любых средств массовой информации является по определению открытой: они функционируют исключительно в публичном пространстве.

Можно предположить, что инициаторы законопроекта имели целью сделать прозрачными не деятельность как таковую, а отношения собственности в сфере массовой информации. Такая цель представляется вполне соответствующей Рекомендации Совета Европы № R(94)13 от 22.11.1994 г. «О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации». Однако в этом случае требования прозрачности должны в равной мере распространяться на все организации, осуществляющие производство и выпуск средств массовой информации, что предполагает совершенно иную концепцию законопроекта.

Предлагаемые в законопроекте дополнительные средства контроля за поступлением и расходованием средств, полученных от «иностранных источников», на практике могут стать инструментами давления государства и отдельных его представителей на редакционную политику независимых СМИ. Это, безусловно, повлечет нарушение ст. 29 Конституции РФ и ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и, как следствие, – множественные обращения в Европейский суд по правам человека, в том числе со стороны зарубежных участников медиа-рынка.

2. Законопроект скопирован с Федерального закона от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», без учета того факта, что средства массовой информации, в отличие от некоммерческих организаций, не являются субъектами права и не могут в силу этого совершать какие-либо юридические действия, в том числе «получать денежные средства и иное имущество», а также «участвовать в освещении политической деятельности». В силу ст. 2 Закона РФ от 27.12.1991 г. «О средствах массовой информации», средства массовой информации – не более чем «форма периодического распространения массовой информации». На это специально обращено внимание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 г. «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»», где указано, что «само по себе средство массовой информации не может иметь каких-либо прав и обязанностей и, соответственно, не является лицом, участвующим в деле (статья 34 ГПК РФ)».

Что же касается уровня открытости в деятельности организаций, осуществляющих производство и выпуск СМИ, то он зависит от их организационно-правовой формы, которая, в свою очередь, может учитывать или не учитывать юридический факт получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников. Так, если организация, осуществляющая производство и выпуск средства массовой информации, существует в организационно-правовой форме некоммерческой организации и выполняет функции иностранного агента, то ее продукция подлежит соответствующей маркировке.

3. Будучи скопирован с указанного выше Федерального закона от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», анализируемый законопроект не только повторяет, но и усиливает недостатки оригинала.

3.1. Так, связывая статус «средства массовой информации – иностранного агента» с юридическим фактом получения денежных средств или иного имущества от иностранного источника, инициаторы законопроекта весьма широко определяют понятие этого «источника», в результате чего оно становится поистине всеохватывающим, концептуально расходясь с налоговым и гражданским законодательством.

3.2. Не дифференцируя правовые основания передачи денежных средств или иного имущества, инициаторы законопроекта добиваются того, что его действие распространяется на любые гражданско-правовые сделки: пожертвование, купля-продажа, оказание услуг, заем, аренда, коммерческая концессия и т.д. В результате в категории «СМИ – иностранными агентами» окажутся российские издательские дома, телерадиокомпании и другие организации, осуществляющие производство и выпуск СМИ, которые:

А) распространяют свою продукцию за рубежом, получая денежные средства от иностранных источников в качестве дохода от ее реализации (например, российские телеканалы, ретранслируемые кабельными сетями и операторами спутникового телевидения других стран, газеты и журналы, часть тиража которых реализуется за рубежом – «Комсомольская правда», «Аргументы и факты», «Московский комсомолец», «Коммерсантъ» и т.д.);

Б) распространяют свою продукцию на территории РФ, получая денежные средства от иностранных рекламодателей. По данным Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям за 2012 г., основными рекламодателями в сфере печатных СМИ являются иностранные компании: Procter & Gamble, L’Oreal, Mercury, Louis Vuitton Moet Hennessy SA, Volkswagen, Nissan, Chanel и т.д.;

В) принадлежат иностранным компаниям. По данным упомянутого выше Федерального агентства, крупнейшими издательскими домами России в настоящее время являются Burda, Hearst Shkulev Media, Sanoma Independent Media, Bauer Media, Axel Springer Russia и т.д.

Необходимость отнесения продукции указанных выше компаний к категории «СМИ – иностранные агенты» представляется крайне сомнительной, поскольку, например, получение доходов от рекламы средств личной гигиены никак не может влиять на характер освещения политической деятельности в изданиях – рекламоносителях.

3.3. Дополнительные проблемы возникают в связи с использованием в законопроекте количественного показателя – для отнесения к категории «СМИ — иностранного агента» имущество, полученное от иностранного источника, должно составлять «более 50 процентов от собственных доходов». При этом нет ясности в вопросе о том, как и по каким правилам должны определяться эти «50 процентов от собственных доходов». Применяется ли при этом порядок определения (признания) доходов, порядок определения цены сделки и стоимости имущества, порядок отнесения доходов к доходам от источников в Российской Федерации и от источников за пределами Российской Федерации, а равно правила определения взаимозависимости лиц, предусмотренные гражданским законодательством и законодательством о налогах и сборах? Причем, в части регулирования указанных вопросов положения гражданского законодательства и законодательства о налогах и сборах существенно различаются.

Кроме того, нет ясности в вопросе о том, относятся ли к собственным доходам заемные средства, полученные от иностранных источников, в том числе в случаях, когда возврат указанных заемных средств соглашением сторон не предусмотрен.

Фактически инициаторы законопроекта ставят перед российскими участниками рынка СМИ неразрешимую задачу постоянно отслеживать происхождение активов, поступающих от всех контрагентов: рекламодателей, подписчиков и потребителей платных услуг, арендаторов имущества и т.д.

4. Можно предположить, что инициаторы законопроекта имели цель выявить СМИ, производство и выпуск которых финансируется из-за рубежа. Однако данная задача уже решена в ст. 54 Закона РФ «О средствах массовой информации», в части третьей которой говорится: «Для распространения продукции зарубежного периодического печатного издания, то есть не зарегистрированного в Российской Федерации и имеющего место постоянного пребывания учредителя или редакции вне ее пределов, а равно финансируемого иностранными государствами, юридическими лицами или гражданами, необходимо получить разрешение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, если порядок распространения не установлен межгосударственным договором, заключенным Российской Федерацией».

Что же касается порядка легализации лиц, представляющих средства массовой информации, финансируемые из-за рубежа, то он определен ст. 55 указанного закона и постановлением Правительства РФ от 13.09.1994 № 1055 (в ред. от 07.06.2002 № 392) «Об утверждении Правил аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации».

5. Устанавливая дополнительную обязанность публичной отчетности для организаций, отнесенных к категории «СМИ – иностранные агенты», инициаторы законопроекта фактически нарушают принцип равенства средств массовой информации, вытекающий из статьи 1 Закона РФ «О средствах массовой информации», дающей определение понятия «свобода массовой информации».

6. В законопроекте отсутствует определение понятия «освещение политической деятельности», что порождает правовую неопределенность и не соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой «правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом» (постановление № 1-П от 21.01.2010 г.). Не отвечает критерию формальной определенности и норма законопроекта об обязательном указании принадлежности к иностранным агентам на всей продукции СМИ. Данная норма не содержит разъяснений, каким должен быть объем данного указания применительно к различным видам продукции СМИ, перечисленным в ст. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации».

7. Положения законопроекта никак не соотносятся с положениями Гражданского кодекса РФ, устанавливающими общие правила представительства и агентирования (главы 10 и 52). В этой связи представляется ошибочным само использование формулировки «иностранный агент» в тексте законопроекта.

8. Законопроект содержит очевидные противоречия и другие изъяны, касающиеся законодательной техники.

Выводы:

С учетом изложенного выше, предлагаемый законопроект представляется избыточным, концептуально ошибочным и противоречащим Конституции Российской Федерации. Его цель не оправдана реальными потребностями российского общества, а использованные для ее достижения правовые средства способны лишь затруднить функционирование российского рынка СМИ, подорвать основы публичного правопорядка в сфере свободы массовой информации. Положения законопроекта лишены необходимой правовой определенности, что, с одной стороны, может привести в случае его принятия к их произвольному применению, а с другой – не сможет обеспечить необходимое эффективное регулирующие воздействие на советующие правоотношения.

Поскольку предлагаемый законопроект является клоном упомянутого выше Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», постольку все замечания, сформулированные Советом по отношению к последнему, полностью могут быть отнесены и к этому законопроекту.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека не поддерживает проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О средствах массовой информации»» (в части повышения открытости деятельности средств массовой информации, получающих финансовую и иную поддержку из иностранных источников) и полагает целесообразным снять его с рассмотрения.

Об обязательном общественном обсуждении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Орловской области

ЗАКОН
ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
от 5 октября 2017 года N 2149-ОЗ
Об обязательном общественном обсуждении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Орловской области

(с изменениями на 5 ноября 2019 года)

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

Принят
Орловским областным
Советом народных депутатов
29 сентября 2017 года

Статья 1. Предмет правового регулирования настоящего Закона

1. Настоящий Закон в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон) устанавливает в дополнение к случаям, установленным Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом, иные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Орловской области (далее — обязательное общественное обсуждение закупок) и порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях.

2. Термины, понятия и сокращения, используемые в настоящем Законе, применяются в значениях, определенных Федеральным законом.

Статья 2. Случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок

1. Обязательное общественное обсуждение закупок проводится в случаях осуществления закупок при начальной (максимальной) цене контракта, составляющей:

от 300 млн. рублей до 1 млрд. рублей включительно — при закупке работ по строительству автомобильных дорог;

от 100 млн. рублей до 1 млрд. рублей включительно — при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства (за исключением работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту автомобильных дорог);

от 50 млн. рублей до 1 млрд. рублей включительно — при закупке продуктов питания.

2. Обязательное общественное обсуждение закупок, указанных в части 1 настоящей статьи, проводится в случаях осуществления закупок с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением случаев осуществления закупок:

с применением закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

путем проведения повторного конкурса, электронного аукциона (в случае его проведения на основании части 4 статьи 71 Федерального закона без изменения объекта закупки), запроса предложений;

путем проведения запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера в соответствии со статьей 82 Федерального закона.

Статья 3. Лица, осуществляющие обязательное общественное обсуждение закупок

1. Обязательное общественное обсуждение закупок осуществляют:

государственные заказчики Орловской области;

бюджетные учреждения Орловской области, осуществляющие закупки в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона;

государственные унитарные предприятия Орловской области, осуществляющие закупки в соответствии с частью 2.1 статьи 15 Федерального закона;

автономные учреждения Орловской области, осуществляющие закупки в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона;

юридические лица, не являющиеся государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, при осуществлении закупок за счет бюджетных инвестиций, предоставленных из средств областного бюджета в соответствии с частью 5 статьи 15 Федерального закона;

бюджетные учреждения Орловской области, автономные учреждения Орловской области, государственные унитарные предприятия Орловской области, осуществляющие закупки в соответствии с частью 6 статьи 15 Федерального закона;

уполномоченные органы Орловской области, уполномоченные учреждения Орловской области, на которые в соответствии со статьей 26 Федерального закона возложены полномочия по планированию и осуществлению закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты для соответствующих заказчиков.

2. Обязательное общественное обсуждение закупок осуществляют учреждения и предприятия, указанные в абзаце седьмом части 1 настоящей статьи, от лица соответствующих органов государственной власти Орловской области, органов управления государственными внебюджетными фондами, передавших этим учреждениям и предприятиям полномочия государственного заказчика Орловской области.

Статья 4. Участники обязательного общественного обсуждения закупок

В обязательном общественном обсуждении закупок принимают участие на равных условиях любые юридические лица вне зависимости от организационно-правовой формы, места нахождения и места происхождения капитала, любые физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, органы государственной власти Орловской области, государственные органы Орловской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Орловской области (далее — участники).

Статья 5. Извещение о проведении обязательного общественного обсуждения закупки

1. Лицо, указанное в части 1 статьи 3 настоящего Закона, в случаях, предусмотренных статьей 2 настоящего Закона, в течение одного рабочего дня со дня размещения плана-графика в единой информационной системе в сфере закупок размещает извещение о проведении обязательного общественного обсуждения закупки в разделе «Обязательное общественное обсуждение закупок» автоматизированной информационной системы «Государственный заказ Орловской области» в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее — специализированный раздел).

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

2. Извещение о проведении обязательного общественного обсуждения закупки должно содержать информацию о закупке, включенной в план-график и подлежащей обязательному общественному обсуждению, а именно:

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

наименование лица, осуществляющего обязательное общественное обсуждение закупки, адрес электронной почты, а также сведения о контактном лице и номере телефона;

наименование и описание объекта закупки;

сведения о начальной (максимальной) цене контракта;

срок обязательного общественного обсуждения закупки.

Статья 6. Порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок

1. Обязательное общественное обсуждение закупки начинается с даты размещения в специализированном разделе извещения о проведении обязательного общественного обсуждения закупки и заключается в обсуждении в специализированном разделе информации о закупке, включенной в план-график, а также проведении очных публичных слушаний.

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

2. Обязательное общественное обсуждение закупок проводится в том числе в отношении соблюдения лицами, указанными в части 1 статьи 3 настоящего Закона (далее — лица, осуществляющие обязательное общественное обсуждение закупок), соответствия закупок:

требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, в том числе о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

целям и мероприятиям, предусмотренным государственными программами Орловской области, иными документами стратегического планирования Орловской области;

решениям и поручениям Губернатора Орловской области, Правительства Орловской области;

требованиям актов о нормировании в сфере закупок;

приоритету обеспечения государственных нужд Орловской области путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

3. Срок обсуждения в специализированном разделе информации о закупке составляет пятнадцать рабочих дней с даты размещения в специализированном разделе извещения о проведении обязательного общественного обсуждения закупок.

4. В течение пятнадцати рабочих дней с даты размещения в специализированном разделе извещения о проведении обязательного общественного обсуждения закупки участники обязательного общественного обсуждения закупок вправе направить на адрес электронной почты лица, осуществляющего обязательное общественное обсуждение закупки, свои замечания и предложения по информации о закупке, включенной в план-график и подлежащей обязательному общественному обсуждению, с указанием адреса электронной почты, на который должен быть направлен ответ.

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

5. Лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, в течение трех рабочих дней с даты получения замечаний или предложений по информации о закупке, включенной в план-график и подлежащей обязательному общественному обсуждению, размещает в специализированном разделе поступившие замечания и предложения, а также ответы на них и направляет ответы участникам на указанный ими адрес электронной почты.

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

6. В течение десяти рабочих дней со дня истечения срока, указанного в части 3 настоящей статьи, лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, проводит очные публичные слушания по обсуждению информации о закупке, включенной в план-график и подлежащей обязательному общественному обсуждению.

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

7. Лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, не менее чем за пять рабочих дней до дня проведения очных публичных слушаний размещает в специализированном разделе информацию о дате, времени и месте их проведения, а также порядок участия в очных публичных слушаниях.

8. Информацию, указанную в части 7 настоящей статьи, лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, не позднее рабочего дня, следующего за датой размещения в специализированном разделе информации о проведении очных публичных слушаний, направляет всем участникам, принявшим участие в обсуждении информации о закупке, на указанные ими адреса электронной почты.

9. Очные публичные слушания являются открытыми. Лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, не имеет права ограничить доступ к участию в нем лиц, указанных в статье 4 настоящего Закона.

10. Очные публичные слушания не проводятся в нерабочие выходные и праздничные дни, установленные законодательством Российской Федерации.

11. Лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, обязано проводить очные публичные слушания по месту своего нахождения.

12. В очных публичных слушаниях обязательным является участие руководителя лица, осуществляющего обязательное общественное обсуждение закупок, или его заместителей, руководителей контрактных служб либо лиц, исполняющих их обязанности.

13. Участники очных публичных слушаний вправе высказывать свои замечания и предложения по информации о закупке, включенной в план-график и подлежащей обязательному общественному обсуждению, задавать лицам, осуществляющим обязательное общественное обсуждение закупок, любые вопросы, относящиеся к закупке.

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

14. В ходе проведения очных публичных слушаний лица, осуществляющие обязательное общественное обсуждение закупок, дают ответы на поступившие от участников таких слушаний вопросы или высказанные ими замечания и предложения по информации о закупке, включенной в план-график и подлежащей обязательному общественному обсуждению.

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

15. Лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, осуществляет аудиозапись очных публичных слушаний.

16. В течение двух рабочих дней со дня проведения очных публичных слушаний лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, оформляет и размещает в специализированном разделе протокол обязательного общественного обсуждения закупок (далее — протокол).

Информация о результатах обязательного общественного обсуждения закупок направляется лицом, осуществляющим обязательное общественное обсуждение закупок, в орган исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, в течение двух рабочих дней со дня размещения протокола в специализированном разделе.

17. Протокол обязательного общественного обсуждения закупок составляется отдельно в отношении каждой закупки, подлежащей обязательному общественному обсуждению, и должен содержать следующую информацию:

наименование заказчика;

наименование объекта закупки;

идентификационный номер закупки;

способ закупки;

начальную (максимальную) цену контракта;

период проведения обязательного общественного обсуждения закупки;

количество и содержание поступивших замечаний и предложений, ответы на них;

решение, принятое по результатам обязательного общественного обсуждения.

18. По результатам обязательного общественного обсуждения закупок лицо, осуществляющее обязательное общественное обсуждение закупок, принимает одно из следующих решений:

отмена проведения закупки — в случае, если в ходе обязательного общественного обсуждения закупок выявлено несоблюдение соответствия закупок требованиям, установленным частью 2 настоящей статьи, которое не может быть устранено в ходе подготовки к проведению закупки;

продолжение подготовки к проведению закупки без учета результатов обязательного общественного обсуждения — в случае, если в ходе обязательного общественного обсуждения закупок не выявлено несоответствие закупок требованиям, установленным частью 2 настоящей статьи;

продолжение подготовки к проведению закупки с учетом результатов обязательного общественного обсуждения закупок, в том числе при необходимости с внесением соответствующих изменений в план-график, — в случае, если в ходе обязательного общественного обсуждения закупок выявлено несоблюдение соответствия закупок требованиям, установленным частью 2 настоящей статьи, которое может быть устранено в ходе подготовки к проведению закупки.

(в ред. Закона Орловской области от 05.11.2019 N 2405-ОЗ)

Статья 7. Вступление в силу настоящего Закона

Настоящий Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.

Губернатор
Орловской области
В.В.ПОТОМСКИЙ

город Орел
5 октября 2017 года
N 2149-ОЗ

Государственная Дума

Федерального Собрания

Российской Федерации

На № 2.12-17/310 от 16 апреля 2012 г.

ОФИЦИАЛЬНЫЙ ОТЗЫВ

на проект федерального закона № 47830-6 «О внесении изменений в статьи 22 и 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации

Правительством Российской Федерации рассмотрен представленный проект федерального закона.

Законопроектом предлагается внести изменения в статьи 22 и 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предоставив политическим партиям, на основе предложений которых назначаются члены избирательных комиссий, комиссий референдума, право отзывать этих членов комиссий.

Отзыв члена комиссии осуществляется в форме внесения политической партией в назначившей его орган мотивированного представления об отзыве вместе с предложением по кандидатуре нового члена комиссии.

Предлагаемое изменение позволит создать механизм ответственности членов избирательных комиссий перед выдвинувшими их политическими партиями в случае выявления фактов, свидетельствующих о недобросовестном отношении членов избирательных комиссий к исполнению своих обязанностей.

Правительство Российской Федерации поддерживает представленный законопроект.

Рассматриваемый законопроект, как декларируется в Концепции, прилагаемой к проекту, направлен, в первую очередь на улучшение нормативного регулирования деятельности органов опеки и попечительства (ООП) по сохранению семьи, и, таким образом, профилактики социального сиротства. Вторым основным направлением декларируется развитие «семейных форм устройства детей».

Однако предлагаемый законопроект не реализует ни то, ни другое направление, и, напротив, его внедрение может привести к системному кризису в работе по обеспечению семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Внедрение предлагаемых новых дефиниций в этой отрасли права не решит стоящие проблемы, но способно породить проблемы, с которыми уже сталкиваются регионы, внедряющие подобные формы в качестве эксперимента, руководствуясь региональным законодательством.

Предлагаемое законопроектом системное перекладывание ответственности за проведение работы по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей на вновь создаваемые и реорганизуемые учреждения (включая некоммерческие), противоречит выбранному направлению по централизации работы по опеке и попечительству, перенос зоны ответственности с органов местного самоуправления на уровень государственного органа субъекта федерации.

Законопроект содержит ряд норм, противоречащих действующему законодательству, а также ряд статей сформулирован неудачно и со слабой юридической техникой.

Считаю нужным обратить особое внимание на следующие аспекты законопроекта.

Институализация деятельности по «сохранению семьи»

Законопроект предлагает, с одной стороны, рассматривать лишение родительских прав лишь в качестве «крайней меры», и применять её в крайне ограниченном числе случаев, «если иные профилактические меры не дали результата». С другой стороны, вместо термина «ребёнок, оставшийся без попечения родителей», предлагается существенно более широкий термин «дети, нуждающиеся в помощи государства».

Оставив за скобками вопросы о точности формулировок указанных норм, нельзя не обратить внимание на то, что подобный концептуальный подход неизбежно приведёт к тому, что число детей, фактически лишённых родительского попечения, но при этом не имеющих статуса «оставшихся без попечения родителей» значительно возрастёт.

Предлагаемая норма не позволяет лишать родителей родительских прав даже в том случае, когда ребёнок оставлен без родительской опеки, но «профилактические меры» не применялись. Ни закон, ни иные нормативные акты (включая те, которые предлагается издать в связи с принятием законопроекта), не устанавливают порядок и перечень «профилактических мер», а также критериев результативности таких мер. Принятие нормы неизбежно приведёт к тому, что суд, решая вопрос о лишении родительских прав родителей, дети которых были оставлены в больнице, «потеряны», подкинуты, не сможет определить «опасно» ли оставлять ребёнка с родителем или нет. Суд вынужден будет в каждом конкретном случае, даже очевидном с точки зрения практики (например, лишение родительских прав матери, оставившей ребёнка в роддоме, родителей подкинутых детей, если они известны), выяснять, проводились ли «профилактические меры». Данная норма, в отсутствие сформированной на государственном уровне концепции профилактики социального сиротства, применительно к конкретной семье, в отсутствие нормативной базы по этому вопросу — неприменима и её принятие приведёт лишь к увеличению детей «без статуса», то есть таких детей, усыновление которых невозможно.

Увеличение круга детей, на которых распространяются специальные нормы законодательства

Существующий порядок обязывает орган опеки определять правовой статус ребёнка, прежде чем заниматься его семейным устройством. Ребёнок, у которого родители не лишены родительских прав, не может быть усыновлён, а также, как правило, такие дети не передаются под опеку, в приёмные семьи. По сути, единственный путь для данного ребёнка — государственное учреждение.

Законопроект предлагает расширить круг детей, ответственность за которых берёт на себя государство.

В частности, теперь к ним предлагается относить детей, родители которых «не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними».

В соответствии с действующим законодательством, такие родители подлежат лишению родительских прав, а дети — отобранию из семьи. Настоящий проект закона предлагает выделять этих детей в отдельную группу.

Во-первых, недопустимо употребление в тексте законов таких сугубо оценочных понятий, как «отрицательно влияют на поведение». Не только невозможно выработать критерии определения такого влияния, но и данная норма является грубым и ничем не оправданным вмешательством в семейную жизнь граждан, т.к. каждый родитель вправе самостоятельно воспитывать своего ребёнка и, соответственно, иметь собственные критерии оценки такого воспитания. Случаи же криминального поведения родителей по отношению к детям в достаточной мере отражены в уголовном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях и должны приводить к лишению родительских прав и отобранию ребёнка.

Во-вторых, выделение такой группы детей, фактически, позволяет органам опеки и попечительства не заниматься устройством жизни такого ребёнка, а оставлять его в асоциальной семье, принимая некие «меры» для реализации которых не предусмотрено никаких ресурсов ни в ООП, в муниципалитетах, ни у субъектов федерации.

Основное, для чего в законопроекте вводится понятие ребёнка, «проживающего в семье, находящейся в социально опасном положении» это введение института «социального патроната» для таких детей. При этом, насколько можно понять из текста законопроекта, данная форма и является единственной формой «профилактической работы с ребёнком». Социальный патронат предлагается осуществлять на основании договора с родителями ребёнка (с той самой социально опасной семьёй).

Оценивая предлагаемые нормы, изложенные выше, в совокупности, очевидно, что предлагается в том случае, когда ребёнок находится в неприемлемых для них условиях, когда родители устранились от их воспитания или содержания, когда родители допускают жестокое обращение с ними, орган опеки и попечительства (либо учреждение) должен не лишать таких родителей родительских прав, а предварительно заключить с ними договор о социальном патронате.

С другой стороны, по мысли авторов проекта, ребёнок, чьи родители не лишены родительских прав, и который не признан в установленном порядке оставшимся без попечения родителей, а следовательно, лишён соответствующих льгот и привилегий, может передаваться на воспитание в семью. При этом родители, не будучи лишены или ограничены в своих правах, могут в любое время произвольно изъять ребёнка из замещающей семьи.

Невозможно признать такой порядок логичным, обоснованным, юридически и даже человечески приемлемым.

Важно отметить, что целью всего законодательства о правах детей, является безусловная защита их прав даже в ущерб правам иных лиц, включая и родителей. Предлагаемый законопроект, несмотря на изложенные в концепции закона положения, не учитывает интересы ребёнка в должной мере и, очевидно, не исходит из безусловной прерогативы прав ребёнка над правами остальных лиц.

Декларативные нормы законопроекта

Законопроект предполагает внесение в Семейный кодекс ряда статей, содержащих декларативные нормы, в частности «принципы деятельности». Целесообразность декларирования данных норм является сомнительной. В действующем законодательстве уже есть нормы, обязывающие орган опеки и попечительства действовать в интересах ребёнка. Отдельные декларативные нормы (например, об обеспечении участия родителей в воспитании ребёнка, «в тех случаях, когда это не противоречит его интересам», без определения понятия «интересы ребёнка») — сомнительны, некоторые — повторяют имеющиеся нормы, большинство не носит императивного характера.

Нормы законопроекта будут применяться, прежде всего, органами опеки и попечительства, специалистами, инспекторами, то есть «рядовыми чиновниками», не содержит чётких критериев по которым определяются оценочные нормы (например, «достаточность» или «недостаточность»), а также только самые общие рамки полномочий и обязанностей (что такое, скажем, «психолого-педагогическое сопровождение»), что не будет служить целям единства правоприменительной практики и вынуждает сотрудников ООП принимать решения, превышающие их уровень компетенции.

Институализация патронатного воспитания, как формы постоянного устройства детей

Законопроект предлагает на федеральном уровне закрепить институт патронатного воспитания, как формы «устройства детей… в семью патронатного воспитателя».

Оценивая в совокупности предлагаемые нововведения и изменения, необходимо отметить, что они не учитывают опыт внедрения патронатного воспитания в ряде регионов страны.

Во-первых, необходимо отметить, что патронатное воспитание («патронат») по своей сути не является формой семейного устройства ребёнка, оставшегося без попечения родителей. В законопроекте статус патронатного воспитателя последовательно определяется, как работника, связанного с учреждением опеки (то есть воспитательным, интернатным учреждением) особым трудовым договором.

Оставляя за скобками некоторые особенности регулирования трудовой деятельности патронатных воспитателей (в частности, большие сомнения вызывает право учреждения, по сути, произвольно и без компенсаций прекращать трудовой договор с патронатным воспитателем при обстоятельствах, никак не зависящих от воли работника, например, в случае усыновления ребёнка), следует указать, что данные лица не являются ребёнку ни опекунами, ни иными законными представителями, не обладают по отношению к ребёнку, воспитываемому в такой семьи ни правами, ни, что более важно, обязанностями.

Ребёнок может быть произвольно изъят у патронатного воспитателя, передан другому, возвращён в учреждение. Он остаётся воспитанником детского дома (или иного интернатного учреждения), за его жизнь продолжает отвечать руководитель учреждения, а не та семья в которой он, фактически проживает.

Такое положение, как показывает опыт патроната в ряде регионов страны, вполне осознаётся воспитанником лишь в старшем возрасте (старше 10 лет), а для малышей адаптация к замещающей семье проходит по иным законам. Объяснить ребёнку, что он возвращается в детский дом, потому, что «у мамы кончился трудовой договор» — это нанести ему серьёзную психологическую травму. Опыт внедрения патронатного воспитания выявил ряд случаев, когда патронатные воспитатели и руководство учреждения расходились во взглядах на вопросы образования, воспитания, даже содержания детей, переданных на патронат. В таком случае, как правило, происходит изъятие детей от патронатного воспитателя, что наносит и взрослому и, прежде всего, ребёнку, тяжёлые моральные травмы.

В силу возможности произвольного изъятия администрацией учреждения ребёнка, находящегося на патронатном воспитании, из семьи патронатного воспитателя, отсутствие реальной (и правильно осознаваемой) ответственности воспитателя за будущее и настоящее ребёнка, позволяет рассматривать данную форму лишь как временную, непостоянную.

Тем не менее, в законопроекте не нашлось места об указании на исключительно временный характер данной формы устройства детей, напротив, указывается на возможность «постоянной основы» патроната.

Таким образом «патронатное воспитание» (патронат) в том виде, как предлагается в законопроекте, не является, во-первых, формой семейного устройства ребёнка, во-вторых, оставляет за ребёнком статус воспитанника детского учреждения, в-третьих, не позволяет ни патронатному воспитателю, ни ребёнку рассчитывать на сколько-нибудь длительные отношения, предпринимать усилия для создания семьи (приёмной семьи, установления опеки, усыновления) т.к. они всецело зависят от воли опекуна-руководителя учреждения. Патронатное воспитание не решает проблему семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Несмотря на декларируемый приоритет семейных форм воспитания детей, в предлагаемом законопроекте нет никаких механизмов для стимулирования перехода от патроната к другим формам собственно семейного устройства ребёнка. Наоборот, патронатный воспитатель не пользуется преимуществом при определении ребёнка под опеку или на усыновление, его мнение не учитывается. Вводя новое для отечественного законодательства понятие «учреждение опеки и попечительства», законопроект не ставит в качестве целей и задач деятельности такого учреждения семейное устройство детей, при этом учреждение вправе помещать детей на «патронатное воспитание».

Исходя из вышеизложенного, следует признать, что введение института патронатного воспитания на уровне федерального законодательства в том виде, в котором это предлагается в настоящем законопроекте, необоснованно ни юридически, ни методически, не служит декларируемым целям, и не является допустимым с точки зрения общей концепции защиты прав детей, принятой в Российской Федерации.

Иные нормы предлагаемого законопроекта не являются целесообразными в отрыве от института патронатного воспитания, обоснованность и необходимость введения которого подвергается существенной критике.

Концептуальные изменения использования трудовых ресурсов

Как показывает опыт внедрения системы патронатного воспитания в ряде регионов страны, одним из основных аргументов, который привлекает значительное число граждан в этот сектор, является то, что патронат — это, по сути, работа на дому, не только приносящая доход, но и обеспечивающая занятость граждан.

«Финансовая» аргументация приводит к тому, что патронатные воспитатели берут на воспитание не одного, а нескольких детей, мотивируясь именно увеличением финансовых выплат.

Таким образом, создаётся ситуация, при которой гражданин, фактически продолжая заниматься обыденной жизнедеятельностью (которой в миллионах семей другие граждане занимаются безвозмездно!), считается фактически занятыми, исключается из статистики безработных и, по сути, получает из бюджета «пособие».

Данный законопроект, вместо того, чтобы ограничить «финансовую», меркантильную мотивацию для приёма ребёнка на воспитание, как изначально ущербную, напротив, уделяет много внимания именно финансированию данной деятельности, оформлению её как трудовой.

Органы опеки и попечительства, воспитательные учреждения, работающие по программе патроната, как показывает практика, стимулируют граждан при приёме ребёнка в семью оформлять именно патронат.

В несколько отдалённой перспективе данный акцент, вероятно, приведёт к тому, что граждане, принявшие на патронат детей, будут предпринимать меньше усилий для устройства на работу, если они безработные, и отказываться от иной занятости, если до этого работали.

Кроме того, принципиальное развитие патроната не как профессиональных семей для временного устройства детей («замена» приютам и приёмникам-распределителям), а как формы постоянного устройства ребёнка, уже приводит к тому, что патронатными воспитателями чаще становятся безработные граждане, не устроенные материально (таких принятых считать «неудачниками»), воспринимающие детей не как объект для родительской любви, а как источник заработка.

Закрепление законодательных приоритетов патронатного воспитания, как, прежде всего, формы трудовой занятости, неизбежно приведёт к искажению картины безработицы (воспитателей в своей семье нельзя признать профессионально занятыми), переориентирование безработных, социально неуспешных людей для работы с детьми. Упрощение законодательства в этом вопросе, создание «псевдозанятости» способно привести к непрогнозируемому уменьшению числа занятых в производительных секторах экономики в районах, где и так ощущается нехватка трудовых ресурсов.

Отсутствие увязки с уже принятыми государственными программами

Одним из основных направлений деятельности государства в области защиты детства (см. программу «Дети России», ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию) — снижение числа детей, находящихся в интернатной системе воспитания. Предлагаемый законопроект не содержит никаких новаций, каким-либо образом направленных на снижение количества детей, находящихся под полной ответственностью государства. В ряде норм, напротив, значительно расширяется участие государства в вопросах устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

В частности, нельзя признать служащим интересам детей, предложение о введении такой формы устройства детей, как патронат, в качестве постоянной.

Данная форма, как отмечалась выше, не выводит ребёнка из сферы ответственности интернатного учреждения, не снимает с него статуса воспитуемого государством. Напротив, законопроект предлагает, помимо существующих, создание специальных учреждений, которые будут обеспечивать «социальный патронат» и «поддержку» патронатного воспитания. Данное предложение не только не решает задачу снижения числа воспитанников интернатных учреждений, но, напротив, создаёт предпосылки к увеличению таких воспитанников.

Создание излишне благоприятных условий для «полугосударственного» патроната неизбежно приведёт к тому, что граждане, желающие взять ребёнка на воспитание, либо даже усыновить его, будут склоняться к патронату. Действительно, сегодня отсутствует на федеральном уровне достаточная нормативная база для поддержки, скажем, опекунов. Для них не созданы (и не предусмотрены законодательством) ни государственные службы поддержки, ни специальные органы или учреждения, вопрос государственного участия в жизни замещающих семей опекунов и попечителей исчерпывается оказанием скромной (по сравнению с фактически имеющимися нормами поддержки патроната) финансовой помощью и декларируемой (но не работающей на практике) системой контроля за деятельностью опекунов.

Не в большей степени в действующем законодательстве урегулированы и вопросы деятельности приёмных семей.

При этом складывающийся в законодательстве «перекос» в сторону поддержки «псевдо-семейного» патронатного воспитания в недалёком будущем приведёт к падению интереса граждан к тому, чтобы брать на себя ответственность за жизнь, воспитание, здоровье, будущее не кровного ребёнка.

Уже сегодня в ряде регионов «кампанейщина» в вопросах внедрения патроната приводит к тому, что значительное число опекунов-родственников (бабушки, тёти, дяди, братья!) обращается в органы опеки с просьбой «поменять опеку на патронат», фактически, возвращая ребёнка под государственную опеку! Органы опеки удовлетворяют такие просьбы, что приводит к случаям, когда патронатным воспитателем (то есть лицом, работающим по трудовому договору!) становятся родные бабушки или сёстры.

Предлагаемый законопроект закрепляет складывающуюся систему увеличения числа патронатных воспитателей — работников по договору — за счёт уменьшения числа граждан, готовых принять ребёнка под полную свою ответственность, что неизбежно приведёт к увеличению числа интернатных учреждений в ближайшем будущем.

Таким образом, законопроект не учитывает установленные приоритеты Российской Федерации в области защиты прав детей, лишённых попечения родителей.

Полагаю, что принятие данного законопроекта нецелесообразно по вышеуказанным основаниям.

Жаров А.А.,
адвокат, эксперт ДСиМП г.Москвы

ОТЗЫВ на проект федерального закона № 340710-5 «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в части уточнения требования о полной переработке и утилизации барды в производстве этилового спирта),внесенный депутатом Государственной Думы В.Ф.Звагельским.

Рассмотрев данный проект федерального закона, Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу отмечает.

В свое время, указанное требование было установлено Федеральным законом от 21 июля 2005 года №102-ФЗ в целях пресечения случаев загрязнения окружающей среды продуктами отхода спиртового производства и должно было вступить в законную силу с 1 января 2008 года. Однако, в связи с отсутствием четких критериев оценки технологий полной переработки и (или) утилизации барды это требование еще дважды переносилось: на 1 января 2009 года и 1 марта 2010 года.

Законопроектом предусматривается установление уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти критериев полной переработки и (или) утилизации барды (основного отхода спиртового производства) на очистных сооружениях. Таким образом, вносимые изменения предоставят уполномо-ченному федеральному органу исполнительной власти правовые основания для принятия нормативных правовых актов, устанавливающих указанные критерии и, в конечном счете, позволит устранить пробел в правовом регулировании переработки и (или) утилизации барды.

С учетом изложенного, Комитет поддерживает концепцию проекта федерального закона № 340710-5 «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в части уточнения требования о полной переработке и утилизации барды в производстве этилового спирта).

Первый заместитель председателя Комитета С.Ф.Лисовский