Особенности федерального законодательства об административных правонарушениях

В результате изучения данной главы студент должен:

  • o знать структуру законодательства об административных правонарушениях;
  • o уметь анализировать федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие процедуры применения законодательства об административной ответственности;
  • o владеть надлежащими навыками для уяснения правил корреляции законодательства об административных правонарушениях и подзаконных актов, определяющих процедуры рассмотрения дел о таких правонарушениях.

Структура законодательства об административных правонарушениях

Синергизм федерального и регионального законодательства

Меры административного (бессудного) принуждения регламентируются не только КоАП, но и другими федеральными законами применительно к предусмотренным им правонарушениям. Такие федеральные законы устанавливают помимо публичных санкций (например, в виде депортации) также и меры административного пресечения, применяемые как к нарушителям, так и к лицам, подозреваемым в совершении проступка. Меры властного принуждения (в том числе и меры физического воздействия) установлены таможенным, налоговым и иным публичным законодательством.

Курой после долгого учебного дня, наконец, пришел домой. В комнате было темно и тихо. Молодой человек включил свет и, разувшись, побрел к ноутбуку. Пока система грузилась, парень успел переодеться. Как только ноут включился, и запустилось несколько программ, сразу раздался, знакомы звук пришедшего сообщения. Молодой человек проследовал от шкафа к ноуту, надевая футболку на ходу сел за стол, поспешив открыть сообщение.
Cообщение пришло час назад, значит Хейкки уже дома.
Подумав парень принялся читать сообщение. Молодые люди уже год переписывались друг с другом, менялись фотографиями. Каждый вечер Курой спешил домой, что бы ответить, ребята могли переписываться чесами. Сейчас времени стало меньше с этой учебой и комендантским часом. Шиго перевелся в новую школу только пару дней назад и пока для него единственным другом был Хейкки, его товарищ по переписке.
Дочитав сообщение, парень тут же принялся отвечать. «Привет, я хорошо, вот только с учебы. Сегодня просидел полдня в библиотеке готовил задания, которые нам задали на завтра и по предметам, что были сегодня. Осталось сделать только кое-что из заданного в клубе. Ты как? Как учеба? Как день прошел? Прости, что вчера не связался с тобой, но сегодня мне только включили интернет. Кстати я же тебе не говорил, мой отец неожиданно объявился и сказал, что меня переводят в закрытую школу, здесь не плохо, но столько не знакомых людей. Тут много иностранцев. Кстати неплохо было бы как-нибудь поговорить в скайпе.»
Молодой человек поставил смайлик и отправил сообщение, в голове Курои крутились мысли о том что бы встретится с другом. Парня мучил вопрос, какой Хейкки по общению в жизни.
Интересно, мы когда-нибудь встретимся с ним? Какой он в жизни? О чем бы мне поговорить если я когда-нибудь его увижу?
В тот момент Курой еще не знал, какой замечательный сюрприз ему приготовила судьба, он не знал, что их с товарищем разделяет один этаж. Парень откинулся на спинку стела и зевнув ждал ответа.

Законодательство об административных правонарушениях включает в себя:

  • o кодифицированное федеральное законодательство — КоАП (в том числе федеральные законы, вносящие в него изменения);
  • o законы субъектов РФ, устанавливающие административные наказания в виде предупреждения или административного штрафа (ч. 1 ст. 2.1, ч. 1 ст. 2.10, ч. 3 ст. 3.2 КоАП);
  • o нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также иных публичных органов, устанавливающие порядок исполнения процедур, определенных КоАП и законодательством субъектов РФ об административных правонарушениях.

В зависимости от предназначения соответствующей правовой нормы законодательство об административных правонарушениях подразделяется:

  • o на материальное законодательство, к которому относится КоАП и законы субъектов РФ, устанавливающие виды административных наказаний и составы соответствующих правонарушений;
  • o процессуальное законодательство, в соответствии с которым определяются публичные процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении и процедуры исполнительного производства.

Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП единственной составляющей законодательства РФ об административных правонарушениях является нормативный правовой акт, под которым понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

От нормативного правового акта следует отличать ненормативные правовые акты (акты индивидуального применения), принимаемые органом административной юрисдикции или его должностным лицом, в частности постановления по делу об административном правонарушении (см. ст. 29.10 КоАП). Индивидуальный правовой акт устанавливает, изменяет или прекращает обязанности лица, которому он адресован, его принятие влечет за собой установление публичного правомочия лица (например, процессуальных обязанностей свидетеля и эксперта) либо изменение или прекращение имущественного правомочия подозреваемого или нарушителя (в случае применения мер пресечения или административных наказаний, обременяющих имущественные права лица).

Объединяющий атрибут нормативных правовых актов и актов индивидуального применения — в особенности правореализации: такие акты обязательны для исполнения.

В субъектах РФ кодифицированные акты об административных правонарушениях принимаются, как и в Москве, в форме кодексов (Томская, Калининградская области); в большинстве случаев такие нормативные правовые акты принимаются в виде закона субъекта РФ, при этом, в соответствии с избранными правилами законодательной техники, наименование «кодекс» не используется, что, однако, не отрицает принадлежность такого акта к кодифицированному законодательству (такие законы приняты, в частности, в Ростовской, Новосибирской, Курганской, Сахалинской, Московской, Магаданской, Мурманской, Ивановской областях).

КоАП возглавляет единую систему законодательства об административных правонарушениях, в состав которой входят и законы субъектов РФ.

Кодификация исходит из различных принципов юридической регламентации в зависимости от разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Применительно к законодательству, отнесенному к исключительному ведению Российской Федерации, кодификация базируется на централизации нормативно-правовых источников либо, напротив, предусматривает их множественность. К кодифицированным актам первого типа относится УК, предусматривающий включение в УК новых федеральных законов, устанавливающих уголовную ответственность.

На федеральном уровне для кодификационных отношений характерна плюралистичность источников правовой регламентации, в соответствии с которой к кодифицированному законодательству относятся также и федеральные законы, принятые в случаях, специально предусмотренных кодексами (применительно к законодательству, отнесенному к исключительному ведению Российской Федерации). К кодифицированному законодательству такого рода относится НК (см. п. 1 ст. 1 НК). В редких случаях кодифицированное законодательство, отнесенное к исключительному ведению Российской Федерации, включает в себя наряду с федеральными законами также и законы субъектов РФ, либо (в исключительных случаях) также и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований. К уникальным источникам кодифицированного законодательства такого рода относится БК, устанавливающий принцип плюралистичности бюджетного законодательства, включающего в себя не только акты, принятые законодательными органами РФ и субъектов РФ, но и нормативные правовые акты негосударственных (муниципальных) органов, которые во всех иных случаях никогда не рассматриваются в качестве источника законодательства.

К источникам правовой регламентации применительно к полномочиям, отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации, относятся также и ведомственные нормативные правовые акты, принимаемые, как правило, в случаях, предусмотренных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, в редких случаях пределы ведомственного правового регулирования установлены непосредственно кодифицированным актом.

Таким образом, кодифицированное законодательство всегда определяет иерархию нормативного правового регулирования, в соответствии с которой кодексом как актом доминирующей юридической силы устанавливается правовой статус принятых в соответствии с ним актов законодательства, ведомственных и иных публичных актов (например, актов муниципальных органов, см. абз. 2 ст. 2 БК). Как правило, кодексы относят к законодательству принятые в соответствии с ними федеральные законы, однако в редких случаях имеются примеры иного рода, когда законы, действующие до принятия кодекса, также относятся к кодифицированному законодательству. В этом отношении характерна корреляция Закона РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» и таможенного законодательства: в данном случае акт законодательства, принятый в условиях упраздненной политико-правовой системы до введения в действие ныне действующей Конституции РФ, тем не менее, является составляющей таможенного законодательства.

О взаимообусловленности КоАП и Конституции РФ и сопряженности их правовых предписаний свидетельствует порядок разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях, определенный ст. 1.3, 1.31 КоАП. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, может быть установлена только КоАП, поскольку правовая регламентация в этой сфере в соответствии с вышеуказанным предписанием КоАП отнесена к исключительному ведению Российской Федерации.

К правилам и нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, относятся, в частности, лицензионные требования (см. ч. 3, 4 ст. 14.1 КоАП), таможенные правила (см. гл. 16 КоАП), правила пограничного режима (см. ст. 18.2-18.6 КоАП), правила государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (см. ст. 19.21 КоАП). Разграничение правового регулирования в этих случаях базируется не только на предписаниях ч. 1 ст. 1.3 КоАП, последние, в свою очередь, соответствуют принципам разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, установленным ст. 71-73 Конституции РФ.

Административная ответственность за нарушение правил и норм, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами муниципальных образований устанавливается законами об административных правонарушениях субъектов РФ (см. п. 1 ч. 1 ст. 1.31 КоАП). Квалификация таких проступков предусмотрена диспозицией соответствующей статьи КоАП или иного кодифицированного акта субъекта РФ, которая, как правило, и определяет правила и нормы, нарушение которых влечет за собой применение административных наказаний в виде предупреждения или административного штрафа.

К федеральным источникам законодательства об административных правонарушениях, по смыслу п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП, относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и ведомственные нормативные акты, принимаемые федеральными министерствами, а также федеральными службами и федеральными агентствами, наделенными правомочиями в сфере нормативно-правового регулирования. По общему правилу, установленному п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» нормативное правовое регулирование на ведомственном уровне было отнесено к ведению министерств РФ, однако сфера ведомственной регламентации на протяжении последних пяти лет постоянно расширялась, ныне все федеральные службы и федеральные агентства, непосредственно подчиненные Правительству РФ (см. разд. III Структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636), а также некоторые федеральные службы и федеральные агентства, подчиненные Президенту РФ, осуществляют нормативно-правовое регулирование.

Правила и нормы, неисполнение которых квалифицируется в соответствии с КоАП, утверждаются по преимуществу Правительством РФ и находящимися в его ведении органами исполнительной власти в сферах экономики, промышленности, социального строительства и культуры. Реже такие правила и нормы утверждаются указами Президента РФ (применительно к нормативно-правовому регулированию в сферах обороны, безопасности, внутренней и внешней политики, чрезвычайных ситуаций). В редких случаях вышеуказанные нормы и правила утверждаются специальными публичными органами, прежде всего постановлениями ЦБ РФ, наделенного правомочиями нормативно-правовой регламентации в сферах валютного регулирования, валютного контроля и банковской деятельности (см. ст. 15.25, ч. 2 ст. 15.26 КоАП).

Таким образом, к нормативным правовым актам в части установления норм и правил, нарушение которых квалифицируется в качестве административного проступка в соответствии с КоАП, относятся по преимуществу акты органов исполнительной власти.

Особую значимость для корреляции КоАП, законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях и Конституции РФ имеют предписания последней о правовом регулировании прав и свобод человека и гражданина (см. ч. 3 ст. 55, ч. 3 ст. 56, а также ч. 2 ст. 74 Конституции РФ).

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в целях обеспечения общегосударственных и частноправовых интересов. КоАП устанавливает различные ограничения, применяемые к лицам, вина которых в совершении административного правонарушения установлена вступившим в законную силу постановлением о назначении административного наказания, а также к лицам, подозреваемым в совершении проступка, в соотношении последних применяются меры пресечения (см. ч. 1 ст. 27.1 КоАП).

К нарушителям норм и правил, неисполнение которых квалифицируется в соответствии с КоАП, применяются наказания, устанавливающие имущественные обременения (административный штраф и конфискация (см. соответственно ст. 3.5 и 3.7 КоАП)), а также наказания, ограничивающие неимущественные права. Право на свободу и личную неприкосновенность нарушителя (см. ч. 1 ст. 22 Конституции РФ) ограничивается при назначении административного ареста. Применение этого наказания влечет за собой и ограничение сопряженных прав и свобод, реализация которых несовместима с административным арестом, среди них право на законное осуществление экономической деятельности (ср. ч. 1 ст. 34 с ч. 2 ст. 74 Конституции РФ), подлежащее ограничению при назначении административных наказаний в виде дисквалификации и административного приостановления деятельности. Ограничение неимущественных прав обусловлено сроком административного наказания, в отличие от наказаний, влекущих за собой временные ограничения, применение административных санкций, устанавливающих имущественные обременения, не зависит от процессуальных сроков, они влекут за собой принудительное изъятие имущества нарушителя, выраженного в денежной форме (при назначении административного штрафа) или в форме материализованного имущественного объекта (при назначении конфискации). Очевидно, что административный штраф представляет собой наиболее обременительный из всех видов административных наказаний, ограничивающих имущественные права нарушителя, об этом свидетельствуют предельные размеры административного штрафа, взимаемого с граждан, должностных лиц и юридических лиц, установленные абз. 1 ч. 1 ст. 3.5 КоАП. Таким образом, административный штраф должен устанавливаться и применяться только в соответствии с федеральным законом. Сказанное относится и ко всем иным административным наказаниям, поскольку все они, в том числе предупреждение, ограничивают личные имущественные или неимущественные права нарушителя, это явствует из предназначения любого наказания, целью которого всегда является публичная превенция — обеспечение общественной безопасности, пресечение правонарушения и недопущение его рецидивов. Ограничение прав и свобод нарушителя представляет собой неизбежные следствия применения любого наказания.

Все федеральные законы, устанавливающие ограничение прав нарушителя, предусматривают детализацию их предписаний в подзаконных актах, а в некоторых случаях — даже в ведомственных актах правоохранительных органов. Подзаконное нормотворчество, обусловленное делегированием отдельных полномочий органам исполнительной власти и иным публичным органам в случаях и порядке, определенных актом делегации — федеральным законом, устанавливающим ограничения прав, применяется в практике исполнительного производства в соответствии с УИК, а также при исполнении некоторых административных наказаний, предусмотренных КоАП, весьма показателен в этом отношении приказ МВД России от 6 июня 2000 г. № 605дсп «Об утверждении Правил внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке» (зарегистрированный в Минюсте России 20 июля 2000 г. № 2320).

Процессуальная часть КоАП (в особенности гл. 23, 27, ч. 1,2 ст. 28.3) базируется почти исключительно на ведомственном нормативно-правовом регулировании. В данном случае определяются административно-юрисдикционные полномочия должностных лиц федеральных служб, в редких случаях также и федеральных агентств и министерств РФ, уполномоченных возбуждать дело об административном правонарушении, составлять соответствующий протокол (см. ч. 1 ст. 28.3 КоАП) и осуществлять иные процессуальные действия на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении. В соответствии с предписаниями КоАП перечни должностных лиц федеральных органов исполнительной власти утверждаются их руководителями. Также в ведомственных актах устанавливаются перечни должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по применению мер административного пресечения (см. ч. 1 ст. 27.2, ч. 1 ст. 27.3, ч. 2 ст. 27.7, ч. 1 ст. 27.8, ч. 2 ст. 27.9, ч. 1 ст. 27.10, ч. 2 ст. 27.12, ч. 3 ст. 27.13, ч. 2 ст. 27.131, ч. 2 ст. 27.14, ч. 1 ст. 27.141, ч. 2 ст. 27.15, ч. 2 ст. 27.16, ч. 4, 5 ст. 27.18, ч. 3 ст. 27.19 КоАП). Применение этих мер, в особенности доставления и сопряженных с ним мер административного пресечения в виде административного задержания и личного досмотра, часто связано с моральным или физическим принуждением лица, подозреваемого в совершении правонарушения, т.е. принудительные властные действия производятся должностным лицом, определенным ведомственным актом, и осуществляются применительно к лицам, вина которых в совершении проступка еще не установлена вступившим в законную силу постановлением о назначении административного наказания. Применение таких мер пресечения, как правило, отнесено к ведению должностных лиц федерального органа исполнительной власти, наделенного правомочиями правоохранительного органа. К ним относятся, например, должностные лица внутренних войск МВД России, пограничных органов, таможенных органов, органов уголовно-исполнительной системы, органов госнаркоконтроля. Осуществление принудительной властной деятельности обусловлено полномочиями правоохранительных органов в сферах обеспечения государственной, общественной и экономической безопасности, соответственно такие органы (за исключением таможенных органов) находятся в непосредственном подчинении Президента РФ. Однако в некоторых случаях властная принудительная деятельность отнесена к ведению должностных лиц федеральных служб и федеральных агентств, подчиненных Правительству РФ, например, подведомственное Минприроды России Федеральное агентство лесного хозяйства России (Рослесхоз) осуществляет надзор и контроль за соблюдением лесного законодательства и в этой связи его должностные лица вправе применять доставление (т.е. принудительно препровождать физическое лицо в целях составления протокола об административном правонарушении) наряду с должностными лицами правоохранительных органов.

Статья 8.2 КоАП РФ

«Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами»

Эта статья представляется наиболее опасной для природопользователей. Как показывает практика, органы, осуществляющие государственный экологический контроль, применяют ее довольно активно, распространяя практически на всех субъектов хозяйственной деятельности, включая и «офисный» бизнес. При этом положения статьи 8.2 КоАП РФ (в трактовке государственных органов) корреспондируют с целым рядом норм Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон № 89-ФЗ). Так, привлечение природопользователей к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 КоАП РФ, часто мотивируется органами, осуществляющими государственный экологический контроль, следующим образом:

  • отсутствие проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение — нарушение статьи 11 и пункта 3 статьи 18 Закона № 89-ФЗ;
  • отсутствие лимитов на размещение отходов — нарушение пункта 1 статьи 18 Закона № 89-ФЗ;
  • отсутствие паспортов опасных отходов и подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности — нарушения пунктов 2 и 3 статьи 14 Закона № 89-ФЗ;
  • отсутствие учета отходов — нарушение пункта 1 статьи 19 Закона № 89-ФЗ.

Проанализируем, насколько эти доводы являются обоснованными.

Обязаны ли природопользователи иметь нормативы образования отходов и лимиты на их размещение?

Требование о наличии нормативов образования отходов (далее — НОО) и лимитов на их размещение (далее — ЛРО) тесно связано с требованием о разработке природопользователем проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). Закон 89-ФЗ не содержит императивной нормы, обязывающей организации и индивидуальных предпринимателей, иметь НОО и ЛРО — пункт 2 статьи 18 Закона № 89-ФЗ относит их установление к компетенции федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, абзац третий статьи 11 и пункт 3 статьи 18 Закона № 89-ФЗ прямо обязывают природопользователей разрабатывать ПНООЛР.

Природопользователь ставится перед незавидным выбором: заплатить немалую сумму за разработку ПНООЛР, либо быть оштрафованным (при этом уплата штрафа не освобождает от обязанности по разработке проекта), либо попытаться разработать проект самостоятельно, после чего долго добиваться его утверждения уполномоченным государственным органом.

Можно ли разорвать этот порочный круг? Попытаемся дать некоторые рекомендации для тех природопользователей, которых постигло несчастье быть оштрафованными, и которые готовы в установленном порядке обжаловать постановление о наложении административного штрафа.

1. Государство не определило федеральный орган, однозначно уполномоченный устанавливать НОО и ЛРО, в связи с чем природопользователь не знает, куда направлять разработанный им ПНООЛР

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Закона № 89-ФЗ ЛРО устанавливают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Орган, уполномоченный разрабатывать НОО, указанная норма вообще не определяет. В течение последних нескольких лет федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являлись:

  • до 05.08.2004 — Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) — в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 № 726);
  • с 19.08.2004 по 09.06.2008 — Федеральная служба по экологическому, технологическому, и атомному надзору (Ростехнадзор) — в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому, и атомному надзору (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 в редакции, действовавшей до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 № 404);
  • с 10.06.2008 — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) — в соответствии с пунктом 5.1.14 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 в редакции, введенной Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 404).

Из этого следует, что с 10 июня 2008 года Ростехнадзор уже не является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами. Почему же территориальные органы этого ведомства продолжают устанавливать НОО и ЛРО? Вероятнее всего — на основании пункта 5.3.4 Положения о Ростехнадзоре, согласно которому к полномочиям данной службы отнесено утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Однако данная норма явно противоречит пункту 2 статьи 18 Закона № 89-ФЗ и по этой причине применению не подлежит.

2. Разработка ПНООЛР природопользователем невозможна в связи с отсутствием необходимых нормативных правовых актов

В соответствии с пунктом 4 статьи 18 Закона № 89-ФЗ порядок разработки и утверждения НОО и ЛРО определяет Правительство Российской Федерации. Указанный порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (далее — Правила).

В соответствии с пунктом 4 Правил «юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами … на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — уполномоченный орган), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа».

Из содержания данной нормы следует, что обязанность природопользователя по разработке ПНООЛР прямо обусловлена наличием соответствующих методических указаний. Ни одна из приведенных выше норм не дает ему права разрабатывать ПНООЛР самостоятельно.

Во исполнение пункта 4 Правил Ростехнадзор разработал и утвердил Приказом от 19.10.2007 № 703 Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — Методические указания). Однако данный Приказ был зарегистрирован в Минюсте России только 17.01.2008, а официально опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» только 14.04.2008 и вступил в силу с 25.04.2008.

В соответствии с пунктом 10 Указа № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. На это же указывает и часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Итак, до 25 апреля 2008 года природопользователи были лишены возможности разработать ПНООЛР и поэтому не могут быть привлечены к ответственности за отсутствие НОО и ЛРО.

Каким образом природопользователь может аргументировать отсутствие ПНООЛР после 25 апреля 2008 года? Для этого следует более пристально ознакомиться с содержанием упомянутого выше «Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 15 от 14.04.2008, в котором опубликованы Методические указания Ростехнадзора.

Опубликованные в нем Методические указания обязывают природопользователей разрабатывать и оформлять ПНООЛР в соответствии с Приложениями к Методическим указаниям. Отсылки к приложениям содержатся в пунктах 5, 11, 16, 17, 19, 21-29, 32 и 37-39 Методических указаний. Однако в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 15 от 14.04.2008, приложения к Методическим указаниям не опубликованы. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и пунктом 10 Указа № 763 данное обстоятельство исключает возможность применения Методических указаний и разработку природопользователями на их основе ПНООЛР, а также не допускает ссылок на данный документ в судебных разбирательствах.

Как показывает практика, органы государственного экологического контроля, реагируют на данные аргументы ссылкой на Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные Приказом Минприроды России от 11.03.2002 № 115, утратившим силу с 12.02.2008 (далее — отмененные Методические указания). По их мнению, до указанной даты данный документ служил надлежащим основанием для разработки природопользователями ПНООЛР.

Косвенно эта точка зрения свидетельствует в пользу аргумента о невозможности применения Методических указаний, приложения к которым официально не опубликованы. Те природопользователи, государственная регистрация которых состоялась после 12 февраля 2008 года (и даже несколько раньше этой даты), могут чувствовать себя полностью свободными от обязанности разрабатывать ПНООЛР. А как аргументировать свою позицию, тем, чья деятельность формально подпадает под период действия отмененных Методических указаний? Им необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.

Дата отмены Приказа Минприроды России от 11.03.2002 № 115 является достаточно формальной. Данное ведомство лишилось полномочий на нормативное регулирование порядка разработки ПНООЛР задолго до этой даты. На это указывает Постановление Правительства РФ от 29.08.2007 № 545, согласно которому пункт 4 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 № 461, был изложен в новой редакции, передающей полномочия на разработку методических указаний по разработке ПНООЛР от Минприроды Ростехнадзору. Постановление Правительства РФ от 29.08.2007 № 545 вступило в силу 11 сентября 2007 года.

Теперь обратимся к тем природопользователям, которые осуществляли свою деятельность до 11 сентября 2007 года. Им следует обратить внимание на тот факт, что указанная дата тоже отнюдь не символизирует момент передачи полномочий по нормативно-методическому регулированию разработки ПНООЛР от Минприроды России к Ростехнадзору.

Указанное полномочие Минприроды России вытекало из подпункта 63 пункта 6 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 № 726. Данное постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 22.07.2004 № 370, утвердившим новое Положение о Министерстве природных ресурсов, в котором такая функция, как нормативно-методическое регулирование разработки ПНООЛР уже отсутствовала. В соответствии с пунктом 5.2.13 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому, и атомному надзору (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401) право принимать методические указания по разработке ПНООЛР было предоставлено Ростехнадзору. Данное постановление вступило в силу 19 августа 2004 года. Именно эту дату и следует считать определяющей в смысле перераспределения обсуждаемых полномочий между Минприроды России и Ростехнадзором.

Тот факт, что Минприроды России удосужилось отменить свой Приказ от 11.03.2002 № 115 значительно (на три с половиной года) позже, чем это следовало сделать, ни в коей мере не может служить основанием для применения отмененных Методических рекомендаций. Правовые основания для использования данного документа в практической деятельности отпали уже давно. Соответственно, и вопрос о том, почему Ростехнадзор не разработал свои Методические рекомендации своевременно, следует адресовать этому ведомству.

Известную степень комичности описываемой ситуации придает и тот факт, что упомянутый выше пункт 5.2.13 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому, и атомному надзору, согласно которому Ростехнадзор разрабатывает методические указания по разработке ПНООЛР, с 10 июня 2008 года утратил силу. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что нормативное правовое регулирование в рассматриваемой сфере оставляет желать много лучшего. Перечень правовых дефектов, исключающих возможность разработки природопользователями ПНООЛР, не исчерпывается изложенным выше. Далее мы предложим еще один аргумент аналогичного свойства.

Обязаны ли природопользователи подтверждать отнесение отходов своей деятельности к конкретному классу опасности и составлять паспорта опасных отходов?

В соответствии с пунктом 2 статьи 14 Закона № 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. В соответствии с пунктом 3 той же статьи на опасные отходы должен быть составлен паспорт. При этом порядок паспортизации опасных отходов до конца текущего года определяет Правительство Российской Федерации, а после 1 января 2009 года будет определять уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти.

Таким образом, обе указанные нормы носят отсылочный характер и их применение обусловлено принятием соответствующих подзаконных актов.

Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды разработаны и утверждены приказом Минприроды России от 15.06.2001 № 511. Именно на этот приказ часто ссылаются органы, осуществляющие государственный экологический контроль, подчеркивая при этом, что он признан Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации. Более того, упомянутые выше Методические указания (пункт 31) обязывают природопользователей при разработке ПНООЛР руководствоваться этими критериями. А пункт 7 Административного регламента Ростехнадзора по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов (утвержден Приказом Ростехнадзора от 20.09.2007 № 643) прямо рассматривает несоблюдение Критериев в качестве основания для отказа в установлении ЛРО.

На необходимость неукоснительного соблюдения требований Приказа Минприроды России от 15.06.2001 указывалось также в пункте 22 отмененных Методических указаний и в таблице 1.11 Приложения 1 к ним.

Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют об исключительной важности приказа Минприроды России от 15.06.2001 № 511, что предполагает повышенный интерес природопользователей к его содержанию. Где же можно ознакомиться с текстом столь серьезного документа?

Данный Приказ опубликован в журнале «Природно-ресурсные ведомости» (№ 45, 2001). Ни в «Российской газете», ни в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» этот документ не публиковался. В связи с этим было бы крайне любопытно узнать у чиновников Ростехнадзора и других органов, осуществляющих государственный экологический контроль, действительно ли они полагают, что публикация в таком почтенном издании, как «Природно-ресурсные ведомости» должна считаться официальной с точки зрения пункта 9 Указа № 763.

Ответ представляется очевидным: пункты 9 и 10 данного Указа исключают наличие у приказа Минприроды России от 15.06.2001 № 511 каких-либо правовых последствий.

Таким образом, природопользователи не имеют возможности осуществить классификацию образующихся у них отходов в установленном порядке, то есть пункт 2 статьи 14 Закона № 89-ФЗ нереализуем в связи с отсутствием надлежащего правового регулирования.

В отсутствие четких критериев отнесения отходов к тому или иному классу опасности невозможно и проведение их паспортизации. Порядок паспортизации опасных отходов установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов» (далее — Постановление № 818). Данное постановление не содержит императивных норм, адресованных природопользователям, указывая лишь на то, что работу по паспортизации опасных отходов проводит Минприроды России и его территориальные органы.

Строго говоря, порядок паспортизации опасных отходов, описанный в Постановлении № 818, несмотря на его наименование, нельзя считать определенным. Как и соответствующие нормы Закона № 89-ФЗ, оно носит бланкетный характер. Гораздо больше информации на этот счет можно почерпнуть из приказа Минприроды России от 02.12.2002 № 785 «Об утверждении паспорта опасного отхода», который оно издало, реализуя полномочия, делегированные ему Постановлением № 818.

В соответствии с пунктом 1 утвержденной данным приказом Инструкции по заполнению формы паспорта опасного отхода такой паспорт составляется и утверждается индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, по согласованию с территориальным органом Минприроды России по соответствующему субъекту Российской Федерации.

Важно подчеркнуть также, что согласно пункту 2 той же Инструкции паспорт опасного отхода составляется на отходы I-IV классов опасности, то есть при наличии у природопользователя отходов только V класса опасности паспортизация отходов обязательной не является. В связи с этим процедура доказывания органом, осуществляющим государственный экологический контроль, наличия у природопользователя отходов I-IV классов опасности представляется труднореализуемой.

Применение приказа Минприроды России от 02.12.2002 № 785 выглядит проблематичным и по другим причинам. Как уже отмечено выше, Минприроды России утратило статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обращения с отходами, еще в августе 2004 года. Действующее Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 404) не относит к полномочиям данного министерства вопросы паспортизации опасных отходов. В соответствии с пунктом 5.3.7 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401) проведении работы по паспортизации опасных отходов отнесено к полномочиям Ростехнадзора.

Реализуя указанные полномочия, Ростехнадзор Приказом от 15.08.2007 № 570 утвердил Порядок организации работы по паспортизации опасных отходов (далее — Порядок). Анализ данного документа также представляет немалый интерес.

В соответствии с пунктом 2.2 Порядка индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение отходов к конкретному классу опасности. Аналогичное требование содержится в пункте 2.6 Порядка. В качестве основания для определения класса опасности в данных пунктах назван приказ Минприроды России от 15.06.2001 № 511, опубликованный, как уже говорилось ранее, в журнале «Природно-ресурсные ведомости» — издании в высшей степени авторитетном, но не упомянутом в Указе № 763 в качестве источника официального опубликования.

Указанные обстоятельства делают требования всех нормативных актов, основанных на приказе Минприроды России от 15.06.2001 № 511, полностью невыполнимыми, что исключает возможность привлечения природопользователей к административной ответственности за невыполнение таких требований.

Обязаны ли природопользователи вести учет отходов?

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона № 89-ФЗ юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. При этом порядок учета в области обращения с отходами устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; порядок статистического учета в области обращения с отходами — федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета.

Таким образом, указанная норма носит отсылочный характер и ее применение обусловлено принятием соответствующих подзаконных актов. Поскольку указанные подзаконные акты уполномоченными федеральными органами исполнительной власти до настоящего времени не приняты, отсутствие у природопользователя учета отходов не образует состав правонарушения.

Разъяснение прав и обязанностей при составлении протокола об административном правонарушении

Вопрос: прошу дать разъяснение: при составлении протокола об административном правонарушении сотрудник полиции разъясняет права и обязанности гражданину до начала составления протокола, или после его подписания? Дзюба Ф.Г., г. Казань

Ответ: В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ, должностными лицами составляется протокол о совершении административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных ч.ч. 1 и 3 ст. 28.6 («Назначение административного наказания без составления протокола») КоАП РФ.

Согласно ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности при составлении протокола об административном правонарушении, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

Поскольку закон дает возможность физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, ознакомления с протоколом об административном правонарушении, а также указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу, то в соответствии с этим, права и обязанности должны быть разъяснены должностными лицами до подписания протокола, иначе это приводит к нарушению их прав на защиту.

На практике же, права и обязанности не разъясняются только в случае неявки физического лица либо его законного представителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, поскольку в этом случае протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

Лишь после соблюдения порядка составления протокола об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае составления протокола в их отсутствие, в документе делается соответствующая запись.

Также следует отметить, что прокурором при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении также разъясняются права и обязанности лицу (представителю лица), в отношении которого вынесено процессуальное решение, до подписания постановления.

Прокуратура Авиастроительного района г. Казани

Глава 17. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 225. Задачи производства по делам об административных правонарушениях

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление социалистической законности.

Статья 226. Порядок производства по делам об административных правонарушениях

Порядок производства по делам об административных правонарушениях в органах (должностными лицами), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определяется Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, законодательными актами СССР, постановлениями Совета Министров СССР, настоящим Кодексом, иными законодательными актами РСФСР и постановлениями Совета Министров РСФСР.

Порядок производства по делам об административных правонарушениях в народных судах определяется законодательными актами Союза ССР, настоящим Кодексом и другими законодательными актами РСФСР.

Статья 227. Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии следующих обстоятельств:

1) отсутствие события и состава административного правонарушения;

2) недостижение лицом на момент совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста;

3) невменяемость лица, совершившего противоправное действие либо бездействие;

4) действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимости обороны;

5) издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания;

6) отмена акта, устанавливающего административную ответственность;

7) истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении сроков, предусмотренных статьей 38 настоящего Кодекса;

8) наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания либо неотмененного решения товарищеского суда, если материалы были переданы в товарищеский суд органом (должностным лицом), имеющим право налагать административное взыскание по данному делу, либо неотмененного постановления о прекращении дела об административном правонарушении, а также наличие по данному факту уголовного дела;

9) смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу.

Статья 228. Рассмотрение дела об административном правонарушении на началах равенства граждан

Рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется на началах равенства перед законом и органом, рассматривающим дело, всех граждан независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

Статья 229. Открытое рассмотрение дела об административном правонарушении

Дело об административном правонарушении рассматривается открыто.

В целях повышения воспитательной и предупредительной роли производства по делам об административных правонарушениях такие дела могут рассматриваться непосредственно в трудовых коллективах, по месту учебы или жительства нарушителя.

Статья 230. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях

В соответствии с Законом СССР о прокуратуре СССР прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, вправе: возбуждать производство об административном правонарушении; знакомиться с материалами дела; проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу; участвовать в рассмотрении дела; заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения; опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении; приостанавливать исполнение постановления, а также совершать другие, предусмотренные законом действия.

Статья 231. Доказательства

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица) устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются следующими средствами: протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, привлекаемого к административной ответственности, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключением эксперта, показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами, протоколом об изъятии вещей и документов, а также иными документами.

(в ред. Закона РФ от 24.12.1992 — Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1993, N 3, ст. 97)

Статья 232. Оценка доказательств

Орган (должностное лицо) оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и социалистическим правосознанием.

Статья 233. Передача материалов прокурору, органу предварительного следствия или дознания

Если при рассмотрении дела орган (должностное лицо) придет к выводу, что в нарушении содержатся признаки преступления, он передает материалы прокурору, органу предварительного следствия или дознания.