Основные направления миграционной политики РФ роль МВД

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

УДК 342.951

МЕСТО И РОЛЬ МИГРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

THE PLACE AND ROLE OF MIGRATION ACTIVITIES IN THE SYSTEM NATIONAL SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION

В.И. Евтушенко V.I. Evtushenko

Белгородский государственный национальный исследовательский университет Россия, 308015, г. Белгород, ул. Победы, 83

Belgorod State National Research University, 85 Pobeda St., Belgorod, 308015, Russia

E-mail: 77712@live.ru

Аннотация. На основании проведенного анализа в статье сделан вывод о недостаточное внимании, уделяемому в России миграционной безопасности и государственному управлению в сфере миграции, что находит свое подтверждение в основополагающих нормативных и государственных актах в области национальной безопасности, таких, как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации», являющимся программным государственным документом, определяющим развитие системы национальной безопасности Российской Федерации, Федеральном законе Российской Федерации «О безопасности» и др., что приводит к непредсказуемости и постоянным шатаниям в сфере миграционной деятельности Российской Федерации, к пяти, начиная с 1992 года, реорганизациям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере миграции.

Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, миграционная безопасность, регулирование миграционных процессов, миграционная деятельность, идеи эффективного государства, ФМС России, Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, МВД России.

Задачи, стоящие перед конкретной страной, диктуют приоритетные направления деятельности государства. В тоже время, отсутствие в программных документах развития государственного управления той или иной области социальных взаимоотношений, приводит к недостаточному вниманию к данной сфере со стороны органов государственного управления и, как следствие, её недостаточному развитию.

Вопросы миграционной безопасности Российской Федерации как составной части национальной безопасности, вопросы миграционной деятельности Российской Федерации, несмотря на то, что данная проблема является одной из острейших в современном обществе, что наглядно показывают события последних лет в западной Европе, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» не получила соответствующего отражения. Например, вопросы обеспечение национальной безопасности в области защиты населения и

территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера рассматриваются в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» в пункте 49 в разделе «Государственная и общественная безопасность». Вопросы миграционной деятельности Российской Федерации в данном разделе не рассматриваются вообще.

Проблема незаконной миграции, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» поднимается, в числе прочих, только в пункте 56, в разделе «Экономический рост». В этом же разделе, в пункте 62, поднимается вопрос о необходимости «…обеспечения баланса интересов коренного населения и трудовых мигрантов, в том числе иностранных граждан». Представляется, что несмотря на то, что п. 5 стратегии констатирует «.неразрывную взаимосвязь и взаимозависимость национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны», тем не менее, миграционную безопасность и миграционную деятельность государства нельзя свести только к экономическим вопросам.

Если рассматривать изложенные в пункте 6 определения основных понятий «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», в соответствии с которым «.национальная безопасность Российской Федерации (далее — национальная безопасность) — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации (далее — граждане), достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации», можно сделать вывод о том, что миграционная деятельность государства касается всех элементов национальной безопасности России.

Кроме того, в современных условиях российской действительности, как отмечает Леонидова Т. И., миграционная деятельность — это «.самостоятельная и необходимая сфера государственной деятельности» . В число основных направлений миграционной деятельности Российской Федерации входит:

1. Подготовка прогнозов развития миграционной обстановки на основе анализа состояния текущей миграционной обстановки и разработка на их основе федеральных и региональных целевых программ, и проектов федеральных и региональных нормативных актов по вопросам миграции;

2. Рассмотрение заявлений о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства виз на въезд в Российскую Федерацию, разрешений на временное проживание и видов на жительство, ходатайств о приеме в гражданство Российской Федерации и принятие решений в соответствии с компетенцией;

3. Работа с лицами, ходатайствующими о признании их беженцами и вынужденными переселенцами, о предоставлении им политического убежища на территории Российской Федерации;

4. Выпуск основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации как внутри страны, так и за рубежом.

5. Регистрационный учет граждан Российской Федерации и миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

6. Регулирование деятельности по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы;

7. Работа по противодействию незаконной миграции, в том числе, трудовой, на территории Российской Федерации, исполнение решений о депортации и реадмиссии иностранных граждан и лиц без гражданства .

Правоотношения, возникающие в течение миграционных процессов, как правило, возникают в процессе взаимодействия мигранта с органами государственной власти или иными органами контроля, уполномоченными на выполнение функций контроля и надзора за миграционными процессами, прямого взаимодействия с мигрантом с целью оказания различного рода государственных услуг или пресечения его незаконных действий в миграционной сфере. Говоря о данной сфере социальных отношений, Конституция Российской Федерации впрямую не относит регулирование миграционных процессов ни к ведению федеральных структур, ни к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Но в связи с тем, что данные вопросы связаны с реализацией права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, для граждан Российской Федерации — с реализацией конституционного права на свободное возвращение в Российскую Федерацию, для иностранных граждан и лиц без гражданства — с исполнением международных соглашений и договоров Российской Федерации и реализацией, в конечном итоге, конституционного права на получение гражданства Российской Федерации, основная функция по контролю, надзору и предоставлению государственных услуг мигрантам возложена на федеральные структуры власти. Самостоятельность, относительная обособленность данного направления деятельности государства подразумевает необходимость создания отдельного государственного органа, ответственного за миграционную деятельность государства.

В тоже время миграционная деятельность государства является разновидностью государственной деятельности, соответственно, государственное регулирование миграционными процессами затрагивает многие другие направления, в том числе, социальное, экономическое,

внешнеполитическое, интересы субъектов Федерации и т. д. Соответственно, миграционная деятельность Российской Федерации подразумевает не только деятельность федерального органа исполнительной власти, ответственного за государственное регулирование в сфере миграции, но и функционирование всей системы федеральных органов исполнительной власти, работающих не только в направлении государственного регулирования миграционных процессов, но и во взаимосвязанных направлениях государственного регулирования, а также осуществление ими государственной деятельности по выполнению возложенных задач .

И хотя, как отмечала Плаксина И. В., миграционная политика любого государства базируется на познании объективных закономерностей развития общества в исторически определенный период времени и которая может быть различна в зависимости от целей и задач государственной политики в конкретный исторический период , государственное управление в Российском государстве в сфере миграции отличалось, зачастую, непредсказуемостью. Недостаточное внимание, которое уделено в сфере государственного управления вопросам миграции, организации миграционной деятельности государства, негативно сказывалось и сказаться в настоящее время на работе всех государственных органов, задействованных в миграционной деятельности Российской Федерации. Начиная со времени развала СССР, федеральные органы исполнительной власти, выполняющие основными функции государственного регулирования в сфере миграции, находятся в стадии постоянном реформировании, их функции постоянно передавались различным федеральным органам Российского государства.

До 1991 года, во времена СССР с его жестко регулируемым контролем за передвижениями не только иностранных граждан, временно пребывающими на территории Советского государства, но и собственных граждан, органом, ответственным за регулирование в сфере миграции, выступало МВД СССР. Основными функциями паспортно-визовой службы МВД СССР являлась паспортная и регистрационная работа.

После развала СССР, в связи с открытием «железного занавеса», увеличением доли трудовых мигрантов, резким ростом миграции на территорию Российского государства вынужденных мигрантов из стран бывшего СССР, возникла необходимость создания отдельного федерального органа исполнительной власти, осуществляющие властно-распорядительные функции в сфере миграции.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

И уже в 1992 году Указом Президента Российской Федерации была создана Федеральная миграционная служба России . Основными задачами, поставленными перед ФМС России, стала работа с беженцами и массово возвращающимся из бывших республик СССР, ставшими самостоятельными государствами, русскоязычным населением. На ФМС России также были возложены функции по работе с иностранными трудовыми мигрантами и организация государственной системы иммиграционного контроля, включая в себя создание постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации .

Именно по инициативе ФМС России в 1993 году приняты законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» , ставших законодательной основой работы с данными категориями мигрантов, разработана, принята федеральная миграционная программа Российской Федерации , начата разработка первого проекта Миграционного кодекса Российской Федерации, который не принят вплоть до настоящего времени.

Регистрационная и паспортная, в том числе, выпуск загранпаспортов для граждан России, работа в этот период осталась в ведении паспортно-визовой службы МВД России.

Представляется абсолютно правильным шагом на пути поиска оптимальной, наиболее работоспособной системы работы государства в миграционной сфере и управления миграционными процессами стало создание в 2000 году Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Ему была передана часть функций упразднённых Министерства Российской Федерации по делам содружества независимых государств, Федеральной миграционной службы Российской Федерации и Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера . Вряд ли вызовет возражение тезис о том, что миграционная политика государства, особенно, многонационального государства должна строится с обязательным учетом мнения как федеративного центра, так и региональных властей.

К сожалению, подобный, наиболее взвешенный, как представляется, подход к вопросам миграции, просуществовал недолго и уже в 2001 году Министерство по делам федерации национальной и миграционной политики Российской Федерации было упразднено, а основные функции государства в миграционной сфере были переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации . В рамках Министерства внутренних дел Российской Федерации была создана Федеральная миграционная служба МВД Российской Федерации.

Представляется, что подобный силовой подход к решению всех миграционных проблем вряд ли оправдан, в первую очередь, потому, что деятельность государства в миграционной сфере

не сводится только к противодействию незаконной миграции: это и оказание государственных услуг в сфере миграции, учет и прогнозирование развития миграционных потоков; работа с беженцами, вынужденными переселенцами, трудовыми мигрантами, желающими получить разрешение на работу или патент на право осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации; рассмотрение ходатайств иностранных граждан, прибывших на территорию Российской Федерации с целью получения гражданства России, получившими разрешение на временное проживание в Российской Федерации, имеющими вид на жительство в Российской Федерации и т. д.

Соответственно, уже в 2004 году ФМС России выделилась из структуры МВД России как самостоятельная структура , сначала как подведомственная МВД России, а затем как самостоятельная структура, подведомственная Правительству Российской Федерации . С 01 января 2006 года ФМС России получила более завершенную форму: были воссозданы региональные подразделения, включающие в свой состав не только подразделения, по сути, представляющие собой территориальные органы упраздненного Министерства по делам федерации национальной и миграционной политики Российской Федерации, но и подразделения паспортно-визовой службы МВД России. Таким образом, был создана полноценная федеральная структура со своими территориальными органами на региональном и районном уровне, полностью осуществляющая государственное регулирование в сфере миграции, включая оказание государственных услуг.

К сожалению, экономический кризис, желание оптимизировать структуру государственных органов, привело к тому, что функции и полномочия упраздненной Федеральной миграционной службы Российской Федерации в сфере государственного регулирования миграционных процессов снова были переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации, в рамках которого было создано Главное управление по вопросам миграции МВД России .

Это стало следствием, как представляется, во-первых, отхода от одного из постулатов идеи эффективного государства — необходимости специализации в государственном управлении по направлениям деятельности, что подразумевает необходимость функционирования специализированного органа в каждой обособленной сфере деятельности, какой и является сфера правового и административного регулирования миграционных процессов и, во вторых, недооценки важности миграционной деятельности для национальной безопасности государства, получившей и в научной литературе и в официальных документах определение «миграционной безопасности», как составной части общенациональной безопасности .

Рассмотрение места и роли миграционной деятельности в системе национальной безопасности Российской Федерации на основе анализа законодательных и подзаконных актах Российской Федерации, административной практики, анализ точек зрения различных авторов на данную проблему, позволяет прийти к следующим выводам:

1. Анализ основополагающих нормативных и государственных актов в области национальной безопасности, таких, как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации», являющейся программным государственным документом, определяющим развитие системы национальной безопасности Российской Федерации, Федерального Закона Российской Федерации «О безопасности» и др., показывает недостаточное внимание, уделенное в нем вопросам государственного регулирования миграционных процессов. Показательным является и замораживание процесса принятия Миграционного кодекса Российской Федерации, вопрос о необходимости которого поднимается не один десяток лет;

2. Недооценка миграционной безопасности и миграционной деятельности государства в системе национальной безопасности Российской Федерации привела к отходу от одного из постулатов идеи эффективного государства — необходимости специализации в государственном управлении по направлениям деятельности, что подразумевает необходимость функционирования специализированного органа в каждой обособленной сфере деятельности, какой и является сфера правового и административного регулирования миграционных процессов.

Список литературы References

4. Леонидова Т. И. Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты. // Миграционное право. — 2007. — № 1. — С. 21 — 29.

T. I. Leonidov Content migration functions of the state: theoretical aspects. // Migration law. — 2007. — No. 1. Pp. 21 — 29.

5. Плаксина И. В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 221 с.

6. Полежаева С. А. К вопросу о системе рисков и угроз миграционной безопасности. // Юридический мир. — 2011. — №5. — С. 32-34.

Polezhaeva, S. A. To question about system of risks and threats to immigration security. // The legal world. -2011. — No. 5. — S. 32-34.

7. Приказ МВД Российской Федерации от 15 апреля 2016 г. №192 «Об утверждении положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Консультант Плюс.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

10. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента от 31 декабря 2015 г. № 683. // Собрание законодательства РФ. 2016. №1 (часть II). — Ст. 212.

11. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года № 626 «О Федеральной миграционной службе России» / / Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1422. (Утратил силу).

12. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» / / Российская газета. 30.12.1993. № 240. (Утратил силу).

13. Указ Президента Российской Федерации от 09 августа 1994 года № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 18. Ст. 2065.

14. Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» / / Российская газета. 20.05.2000. № 97. (Утратил силу).

15. Указ Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 года № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 17.10.2001. № 202.

16. Указ Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 11.03.2004. № 48.

17. Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» / / Российская газета. 22.05.2012. № 114.

18. Указ Президента Российской Федерации от 05 апреля 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» / / Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 15. Ст. 2071.

52

социология

N.B. ОТОЗВАНА/RETRACTED 08.07.2019

УДК 314.7(045X470+571)

временная миграция в россии: понятийный аппарат, классификация

W *

и статистический учет

ряЗАнЦЕВ сЕрГЕй ВАсилЬЕВич, член-корреспондент РАН, доктор экономических наук, профессор, руководитель Центра социальной демографии и экономической социологии Института социально-политических исследований РАН. E-mail: riazan@mail.ru

Письменная Елена ЕВГЕнЬЕВнА, доктор социологических наук, доцент, профессор кафедры «Теоретическая социология» Финансового университета, ведущий научный сотрудник Центра социальной демографии и экономической социологии Института социально-политических исследований РАН. E-mail: nikitaR@list.ru

Аннотация. В статье миграция рассматривается как сложное социальное явление, которое отличается значительным разнообразием и выступает одним из наиболее адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния общества — своего рода способом «голосования населения ногами». Анализируются различные подходы к определению сущности понятия «миграция» и ее видам, которые нашли отражение не только в науке, но также в практике учета и регулирования миграции в России. Даны классификация и характеристики различным формам миграции. Выделяются миграции на основе временного принципа, в том числе временные (возвратные) и постоянные (безвозвратные) формы миграционного движения. Исходя из мировой практики регулирования и учета миграции, объясняется, почему целесообразно временную миграцию (краткосрочную и долгосрочную) ограничивать определенным сроком пребывания мигрантов за пределами своего обычного места жительства. Регулярная миграция рассматривается на примере ежедневных маятниковых и приграничных миграций. К видам нерегулярной миграции относятся перемещения, совершаемые с разной периодичностью, которая зависит от наличия определенного объема работы: сезонные миграции, при которых перемещение и работа мигрантов зависят от сезонных условий и выполняются только в течение определенного периода года (например, сбор урожая в течение 1-2 месяцев), и челночные миграции коммерсантов, совершающих периодические поездки разной продолжительности за товаром с возвращением к месту обычного или постоянного жительства. Показаны особенности статистического учета временной миграции уполномоченными структурами в России: Министерством внутренних дел, Федеральной миграционной службой, Министерством образования и науки, Пограничной службой Федеральной службы безопасности. Определены позитивные аспекты и недостатки в работе данных структур.

Ключевые слова: временная миграция; типология; классификация; виды и формы миграции; учет мигрантов; статистический инструментарий учета миграции.

Temporary Migration in Russia: the Conceptual Framework, Classification and Statistics

‘ Исследование проведено при поддержке гранта РФФИ № 12-06-33021-мол_а_вед.

В классических работах по миграции населения фактор времени, а именно характеристика времени пребывания мигранта на новом месте жительства, рассматривался учеными как один из основополагающих индикаторов для идентификации мигрантов. В условиях, когда люди совершали миграцию один-два раза в жизни и почти навсегда, данный подход был, безусловно, правомерен и не вызывал никаких противоречий с жизнью.

Сторонники идеи узкой трактовки миграции традиционно аргументировали, что миграция должна представлять собой законченный вид территориального перемещения, т.е. переселение. Само переселение непременно должно было отвечать двум условиям. Во-первых, население перемещается между разными населенными пунктами. Во-вторых, перемещения обязательно сопровождаются сменой постоянного места жительства. Эти подходы нашли отражение не только в науке, но также в практике учета и регулирования миграции в России. Например, в советский период система учета мигрантов была ориентирована на фиксацию только «постоянной» миграции, связанной с системой прописки.

По инерции этот подход сохранился и в постсоветской России, хотя реалии жизни сегодня выглядят иначе. Россияне стали активно перемещаться, миграционные процессы существенно активизировались, появились новые формы временной миграции.

В связи с этим ведущий российский демограф Л.Л. Рыбаковский ввел в научный оборот расширенную трактовку миграции за счет включения в нее временных форм миграционного движения, дав следующее определение: «Территориальные перемещения, совершающиеся между разными населенными пунктами или регионами, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности, представляют собой миграцию в широком значении этого слова» . По сути, Л.Л. Рыбаковский в отечественной науке первым включил в классическое определение миграции те ее виды, которые исключались из нее по причине временности (например, эпизодические, маятниковые и временные трудовые миграции). Позднее авторы стали относить к миграции и другие виды миграционных передвижений (коммерческие, туристические, учебные поездки), которые носят временный

характер и не связаны со сменой места жительства .

Миграция представляет собой сложное социальное явление, которое отличается значительным разнообразием. Это один из наиболее адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния общества — своего рода способ «голосования населения ногами». Как правило, миграционные потоки ориентированы из менее развитых в более развитые страны и регионы с высоким уровнем заработной платы и лучшими социально-экономическими условиями. По примерным оценкам, в различные виды миграции в мире ежегодно вовлечено около 2-3% населения. В некоторых странах этот показатель может быть гораздо выше. Например, ежегодно только во внутренних миграциях в США участвуют до 15% населения (в России — около 1-2%, если учитывать миграцию, связанную со сменой места жительства, или 5-6% с учетом различных форм временной миграции).

По времени пребывания мигранта на новом месте жительства или приложения труда можно выделить два основных типа миграции — постоянную (безвозвратную) и временную (возвратную).

Постоянными миграциями можно считать перемещения, связанные с изменением постоянного места жительства. Однако определить постоянное место жительства и постоянных мигрантов порой очень затруднительно. Поэтому в большинстве стран в статистическом учете к постоянным мигрантам относят тех, кто прибывает на длительный срок (как правило, более одного года). В рекомендациях ООН в качестве подобного критерия предлагается период свыше одного года. Хотя это совершенно не означает, что такие люди не могут в дальнейшем поменять место жительство. Таким образом, постоянная миграция является скорее теоретической, чем практической категорией, применимой к крайне незначительному количеству мигрантов, проживших на месте не менее одного года до момента следующего переезда.

Временная миграция подразделяется на краткосрочную (мигрант находится до трех месяцев за пределами своего обычного места жительства) и долгосрочную (от трех месяцев до одного года). Это вызвано тем, что в практике выдачи виз и системе учета иностранцев в различных странах мира в качестве рубежа, разделяющего

краткосрочных и долгосрочных мигрантов, как правило, принят срок до трех месяцев — именно на это время многие страны разрешают безвизовый въезд, позволяют специально не регистрироваться в полиции и пр. Поэтому, исходя из практики регулирования и учета миграции, целесообразно применять именно такой подход для разделения краткосрочной и долгосрочной миграции.

Краткосрочную миграцию можно подразделить на регулярную и нерегулярную. К видам регулярной миграции относятся ежедневные маятниковые и приграничные. Маятниковые мигранты — люди, у которых место жительства и место работы (или учебы) находятся в разных населенных пунктах, поэтому они ежедневно приезжают на работу и вечером возвращаются к месту жительства. Приграничные мигранты («фронталье-ры») похожи на маятниковых мигрантов, только они пересекают государственную границу, т. е. живут в одной стране, а работают в другой, возвращаясь при этом к обычному месту жительства каждый день или, по крайней мере, один раз в неделю. Вахтовые миграции обусловлены невозможностью длительной работы и пребывания человека в районах с экстремальным климатом или тяжелыми условиями труда (например, на морских платформах), поэтому используется режим с постоянным чередованием работы в течение нескольких недель и отдыха с пребыванием в другом регионе в течение определенного времени, необходимого для восстановления сил.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

К видам нерегулярной миграции относятся перемещения, совершаемые с разной периодичностью, которая зависит от наличия определенного объема работы. К нерегулярным мигрантам можно отнести сезонных мигрантов, перемещение и работа которых зависят от сезонных условий и выполняются только в течение определенного периода года (например, сбор урожая в течение 1-2 месяцев); челночных мигрантов — коммерсантов, совершающих периодические поездки разной продолжительности за товаром с возвращением к месту обычного или постоянного жительства. Долгосрочная миграция — на срок три месяца и более, когда между мигрантом и регионом или страной его постоянного проживания не прерывается «статистическая связь», т. е. он остается гражданином этой страны или ее постоянным (но не наличным) жителем, его имя сохраняется в регистре или иной системе

национального учета, с обязательным возвращением к прежнему месту жительства. Примером долгосрочной миграции может считаться длительная трудовая миграция с возвращением к прежнему месту жительства или эмиграция с последующей реэмиграцией при условии сохранения гражданства .

Учитывать разнообразные формы миграционного движения населения очень сложно. В российской практике учета миграции (государственной статистике) традиционно использовался и преобладает до настоящего времени именно узкий подход к определению миграции. Разнообразные возвратные формы миграции, связанные не с изменением постоянного места жительства, а только со сменой приложения труда , долгое время не находили отражения в государственной статистике, хотя могут вполне обоснованно считаться разновидностями миграции с точки зрения широкого определения, принятого в науке. В последнее время стал меняться и статистический подход — теперь фиксируются некоторые из перечисленных выше видов миграции. При этом миграцию в России фиксируют несколько уполномоченных структур.

Министерство внутренних дел (МВД) ведет текущий учет внутренних и внешних миграционных передвижений в России на основе регистрации населения. Этот вид учета начинает свою историю с советских времен, когда существовала система прописки. Однако в 1990-е годы она подверглась значительной модификации. В том числе были введены два вида регистрации — по месту жительства (постоянная миграция) и по месту пребывания (временная миграция). Учет осуществляется паспортными столами МВД на основе специальных листков статистического учета мигрантов (форма № 12), которые заполняются по месту нового жительства мигранта. Однако данная форма учета не охватывает некоторые категории мигрантов. Например, из учета выпадают российские граждане, которые находятся в другом населенном пункте менее 90 дней — они могут не получать регистрацию на этот срок. Также не регистрируются по месту пребывания белорусские граждане, если они находятся в России до 30 дней. В листке статистического учета мигранта присутствует

пункт «Национальность», который заполняется по желанию. Кроме того, в листке есть пункт «Гражданство». Как свидетельствуют экспертные оценки сотрудников Росстата, пункт «Национальность» заполнялся в последнее время очень плохо, поскольку сотрудники паспортных столов не уделяли должного внимания качеству заполнения листков миграционного учета.

Из паспортных столов МВД один экземпляр миграционных листков поступает в статистическую обработку в территориальные структуры Росстата. До 2007 г. (включительно) Росстат обрабатывал данные об этнической принадлежности и гражданстве мигрантов. Была подготовлена серия таблиц, которые публиковались в ежегодном сборнике «Численность и миграция населения в Российской Федерации». Последний раз в сборнике за 2007 г. были опубликованы три таблицы, отражавшие распределение прибывших и выбывших мигрантов в России (как внутренних, так и внешних) по национальностям. В том числе данные были доступны в разрезе отдельных стран.

Однако с 2008 г. Росстат прекратил обработку данных и публикацию информации о национальном составе мигрантов. Трудно комментировать истинные причины этого, но исключение национальности из статистической разработки привело к серьезному ухудшению возможности анализа миграции в России. После этого шага российская статистика полностью лишилась источника информации о национальном составе миграционных потоков. В настоящее время разрабатываются сведения только о гражданстве постоянных мигрантов, в том числе в разрезе возрастных групп и причин миграции. Однако эта информация отражает совершенно иной аспект миграционных процессов, поскольку гражданство и национальность — разные характеристики. Кроме того, нужно отметить, что только некоторое время назад Росстат стал «досчитывать» в показатели постоянной миграции людей, находящихся в России больше одного года (в их число попадают трудовые и учебные мигранты, и их довольно много). Листки, которые заполняются на мигрантов, находящихся в России меньше одного года, к сожалению, не обрабатываются Росстатом. Заметим, что значительная масса трудовых мигрантов, а их численность в России измеряется миллионами человек, трудятся в стране несколько месяцев, т.е. именно меньше одного

года. И даже если они получают регистрацию, все равно выпадают из статистического учета.

Учет эмигрантов, выезжающих из России на постоянное место жительства в другие страны, осуществлялся на основе двух источников. Во-первых, это описанная выше система учета на основе регистрации по месту жительства. Она сохранилась до сих пор, но не отражает полной картины, поскольку многие постоянно проживающие за рубежом россияне сохраняют свое жилье в России и не отказываются от российского гражданства. Фактически их отсутствие остается незаметным для статистики. На основании данных этого источника этническую принадлежность можно проследить вплоть до 2007 г. (включительно). По описанным выше причинам разработка сведений об этнической принадлежности Росстатом была прекращена. Во-вторых, в СССР для выезда на постоянное место жительства за границу надо было получить специальное разрешение. Разработка данных на основе разрешений на выезд просуществовала некоторое время и после распада СССР до конца 1990-х гг., но затем была прекращена.

Федеральная миграционная служба (ФМС) собирает данные о внешней трудовой международной миграции на основе информации о количестве выданных разрешений на работу в России иностранным гражданам и их работодателям, а также на основании отчетности российских фирм, которые занимаются трудоустройством российских граждан за границей. Данные об иностранных гражданах, работающих в России, сводятся в статистическую форму 1-т (миграция). Материалы данной отчетности публикуются в двух источниках. Первый — сборник «Труд и занятость в России», который издает Росстат один раз в два года. Второй источник — сборник «Мониторинг легальной (законной) внешней трудовой миграции», издаваемый ФМС ежегодно. Но национальный состав мигрантов в них не представлен. Возможно получение информации только о гражданстве трудовых мигрантов, работающих в России. Также можно проследить распределение работников с разным гражданством по статусу работодателя (юридическое или физическое лицо), отраслям экономики и субъектам Российской Федерации.

Сравнительно недавно в России была введена новая форма учета — уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания.

Оно направляется в адрес ФМС для постановки мигранта на учет в соответствии с Федеральным законом № 109-ФЗ от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», постановлениями Правительства РФ № 9 от 15 января 2007 г. «Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и № 10 от 15 января 2007 г. «Об установлении размера платы за услуги организаций федеральной почтовой связи по приему уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания на территории Российской Федерации».

Уведомление о прибытии может быть принято в отделении почтовой связи: от принимающей стороны (в качестве принимающей стороны может выступать физическое лицо — гражданин РФ или постоянно проживающий на территории РФ мигрант, юридическое лицо — организация, пригласившая мигранта), от самого мигранта (если он имеет вид на жительство в России).

Отправитель должен предъявить документ, удостоверяющий его личность. Бланк уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания заполняется отправителем в двух экземплярах и передается для проверки оператору почтовой связи. К уведомлению прилагаются: копия документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, копия миграционной карты или визы (копия документа, удостоверяющего личность принимающей стороны, если уведомление направляется постоянно проживающим мигрантом самостоятельно). Уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания и прилагаемые к нему документы пересылаются в территориальные органы ФМС. После проверки уведомления и отправки почтового отправления оператор вместе с квитанцией об отправке почтового отправления и одним экземпляром описи вложения выдает клиенту отрывной талон уведомления с оттиском календарного штемпеля и подписью оператора.

В уведомлении указывается гражданство и место рождения мигранта. Но ФМС России пока детально не обрабатывает эту информацию. Приводятся сведения об общей численности полученных уведомлений, а также их соотношение с числом выданных разрешений на работу.

В перспективе эти сведения могли бы обрабатываться более детально.

Данные о российских гражданах, работающих за границей, сводятся в статистическую форму 2-т (миграция). Эти материалы также публикуются в сборниках «Труд и занятость в России» (Росстат) и «Мониторинг легальной (законной) внешней трудовой миграции» (ФМС). Следует отметить, что эти данные не полные, поскольку включают российских граждан, которые нашли работу только через лицензированные в ФМС фирмы или саму ФМС. Но исследования показывают, что на практике очень много тех, кто находит работу самостоятельно, через объявления, знакомых, родственников. Кроме этого, многие выезжают за рубеж по туристической визе и остаются там работать. Такие трудовые мигранты незаметны для статистики. Кроме того, этническая принадлежность россиян, выезжающих на работу, не фиксируется. Можно проследить только регионы их выезда и страны трудоустройства.

Министерство образования и науки (Минобр-науки) России собирает через российские вузы сведения о численности иностранных студентов, аспирантов, стажеров и докторантов, в них обучающихся. Фактически это наиболее полный источник данных об учебной миграции иностранных граждан в Россию. Сведения в сводном виде публикуются Росстатом в сборнике «Образование в России» и Минобрнауки в статистическом сборнике «Обучение иностранных граждан в высших учебных заведениях Российской Федерации». В обоих случаях данные достаточно детальные, но отсутствуют сведения о национальности иностранных учебных мигрантов. Имеются сведения об их гражданстве. Можно проследить распределение иностранных студентов по регионам, видам вузов, профилям специальностей и т. д. К сожалению, эти данные доступны в разрезе укрупненных групп (страны СНГ, Восточной Европы, Азии и т.п.). Однако исследования показывают, что некоторые вузы в России склонны занижать численность иностранных граждан, которые у них обучаются, особенно за счет тех, кто оплачивает свое обучение самостоятельно. Очевидно, вузы не хотят показывать полностью свои доходы от экспорта образовательных услуг.

Пограничная служба Федеральной службы безопасности (ПС ФСБ) собирает данные о количестве фактов пересечения государственной границы

России иностранными гражданами в разрезе целей поездок. Эти сведения собираются пограничниками в контрольно-пропускных пунктах (КПП) на границе. В сводном виде данные публикуются Росстатом в сборнике «Численность и миграция населения Российской Федерации» (ежегодное издание) в виде таблицы «Распределение мигрантов — иностранных граждан по целям поездок». Сведения не включают информацию о национальном составе иностранных граждан. В 2002 г. в Российской Федерации были введены миграционные карточки, которые обязаны заполнять все иностранные граждане, прибывающие в Россию. В ней содержится пункт «Гражданство» и отсутствует пункт «Национальность». Однако до сих пор информация из миграционных карточек не обрабатывается Росстатом. Хотя эти сведения могли бы быть весьма полезными для анализа данных о внешней миграции. Следовательно, миграционная карта требует дополнения, а также необходима система разработки данных миграционной карты органами статистики.

Таким образом, временные формы миграции в Российской Федерации учитываются недостаточно точно. Миграционная статистика в России нуждается в совершенствовании в части расширения сбора сведений о временных миграционных потоках в страну. Более детальная информация о них может помочь государственным структурам формировать миграционную политику, отвечающую вызовам времени, и принимать адекватные решения по регулированию миграционных процессов в интересах государства.

литература

1. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М.: Наука, 1987. 199 с.

2. Рязанцев С. В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия, регулирование. М.: Формула права, 2007. 576 с.

3. Письменная Е.Е. Учебная иммиграция в Россию: современные тенденции. М.: Экономическое образование, 2008. 148 с.

4. Письменная Е.Е. Социальные эффекты учебной миграции и политика в сфере привлечения иностранных студентов в России и за рубежом. М.: Экономическое образование, 2009. 140 с.

О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
от 31 мая 2002 года N 522
О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов
Российской Федерации в области миграции

____________________________________________________________________
Утратил силу на основании
приказа МВД России от 21 июня 2007 года N 552
____________________________________________________________________

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 февраля 2002 года N 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики»* и постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2002 года N 327 «Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»**
________________
* Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 8, ст.813.
** Российская газета, 2002, 29 мая, N 94.
приказываю:

1. Установить, что на министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации наряду с выполняемыми ими функциями возлагаются:

1.1. Подготовка на основе анализа миграционных процессов в субъектах Российской Федерации предложений по основным направлениям государственной миграционной политики.

1.2. Подготовка и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений.

1.3. Организация взаимодействия территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной миграционной политики.

1.4. Обеспечение в установленном порядке исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев.

1.5. Участие в реализации установленного порядка предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

1.6. Участие в осуществлении в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей силы на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

1.7. Разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

1.8. Участие в подготовке и реализации в пределах своих полномочий международных договоров Российской Федерации в области миграции.

1.9. Участие в подготовке предложений по финансированию мероприятий, направленных на реализацию государственной миграционной политики.

2. Утвердить прилагаемое Общее положение о подразделении по делам миграции министерства внутренних дел, главного управления, управления внутренних дел субъекта Российской Федерации.

3. Контроль за выполнением настоящего приказа возложить на заместителя министра — начальника Федеральной миграционной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации генерал-полковника внутренней службы А.Г.Черненко.

Министр
Б.Грызлов

Зарегистрировано
в Министерстве юстиции
Российской Федерации
7 июня 2002 года,
регистрационный N 3504

Приложение

к приказу МВД России
от 31 мая 2002 года N 522

ОБЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ
о подразделении по делам миграции министерства внутренних дел, главного управления, управления внутренних дел субъекта Российской Федерации

I. Общие положения

1. Настоящее Общее положение определяет задачи, функции и компетенцию подразделения по делам миграции министерства внутренних дел, главного управления, управления внутренних дел субъекта Российской Федерации*, создаваемого в целях реализации установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации задач и функций Министерства внутренних дел Российской Федерации** по вопросам миграционной политики.
________________
* Далее — «подразделение по делам миграции».
** Далее — «МВД России».

2. Структура и штатное расписание подразделения по делам миграции утверждается министром внутренних дел Российской Федерации.
В структуру подразделения по делам миграции могут входить посты иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации*.
________________
* Далее — «пост иммиграционного контроля».

3. Подразделение по делам миграции непосредственно подчиняется министру внутренних дел, начальнику главного управления, управления внутренних дел субъекта Российской Федерации.

5. Должности в подразделении по делам миграции могут замещаться в установленном порядке сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными служащими и работниками.

6. Подразделение по делам миграции в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и настоящим Общим положением.

7. Деятельность подразделения по делам миграции осуществляется в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности и гуманизма на основе планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении, персональной ответственности каждого сотрудника подразделения по делам миграции за выполнение своих обязанностей и выполнение отдельных поручений.

8. При осуществлении своей деятельности подразделение по делам миграции взаимодействует с подразделениями криминальной милиции, милиции общественной безопасности и другими подразделениями министерства внутренних дел, главного управления, управления внутренних дел субъекта Российской Федерации*.
________________
* Далее — «МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации».

9. Подразделение по делам миграции в установленном порядке обеспечивает взаимодействие МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации по вопросам миграции с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, международными организациями, правоохранительными органами иностранных государств.

10. Подразделение по делам миграции является юридическим лицом, имеет обособленное имущество, закрепленное за ним в установленном порядке, счета в органах федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим полным наименованием, а также соответствующие бланки, печати и штампы.

11. Подразделение по делам миграции в установленном порядке представляет интересы МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации в судах общей юрисдикции, арбитражных и третейских судах.

12. На федеральных государственных служащих и работников подразделения по делам миграции распространяются условия оплаты труда, социально-бытового и медицинского обслуживания, предусмотренные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

II. Основные задачи подразделения по делам миграции

13. Участие в подготовке предложений по основным направлениям и способам реализации государственной миграционной политики, а также совершенствовании правового регулирования миграционных отношений.

14. Обеспечение взаимодействия МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации по вопросам миграции.

15. Исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев.

16. Реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства.

17. Участие в реализации установленного порядка предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства политического убежища.

18. Применение в пределах своей компетенции мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции и привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации.

19. Участие в подготовке предложений по финансированию мероприятий, направленных на реализацию государственной миграционной политики.

III. Основные функции подразделения по делам миграции

20. Разрабатывает краткосрочные и долговременные прогнозы миграционных процессов в субъекте Российской Федерации.

21. Обеспечивает применение в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка предоставления статуса беженца или вынужденного переселенца, порядка предоставления политического или временного убежища.

22. Осуществляет прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их беженцами и вынужденными переселенцами, организует работу пунктов приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев.

23. Учитывает и регистрирует лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, статуса беженца или вынужденного переселенца, а также лиц, получивших статус беженца или вынужденного переселенца, ведет статистическое наблюдение за численностью и составом этих лиц.

24. Обеспечивает оформление и выдачу в установленном порядке вынужденным переселенцам, иностранным гражданам и лицам без гражданства, признанным беженцами или получившим временное убежище, соответствующих документов, ведет учет выданных документов.

25. Подготавливает предложения по согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации о ежегодном приеме субъектом Российской Федерации возможного количества лиц, признанных беженцами или вынужденными переселенцами, либо получивших временное убежище.

26. Содействует вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляет в установленном порядке совместно с заинтересованными территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти выплату беженцам и вынужденным переселенцам пособий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обеспечивает занятость вынужденных переселенцев и беженцев.

27. Участвует в содействии гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за ее пределами, в добровольном переселении на территорию Российской Федерации.

28. Осуществляет совместно с другими структурными подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации меры по предупреждению и пресечению незаконной миграции, обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства.

29. Участвует в установленном порядке в осуществлении лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, и контроле за этой деятельностью.

30. Осуществляет оформление и выдачу в установленном порядке подтверждений на право трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской Федерации и контроль за целевым использованием иностранной рабочей силы.

31. Проводит в установленном порядке совместно с заинтересованными подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти проверки организаций независимо от их организационно-правовой формы, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и иных физических лиц в части привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации и осуществляет деятельность, связанную с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

32. Использует в установленном порядке средства федерального бюджета, выделяемые на реализацию мероприятий по проведению миграционной политики, а также средства, поступающие из внебюджетных источников финансирования.

33. В установленном порядке компенсирует расходы вынужденных переселенцев и беженцев, в случаях приобретения (строительства) жилья для временного поселения, постоянного проживания, социального найма или аренды. Выступает в качестве арендатора жилых помещений, предназначенных для временного поселения вынужденных переселенцев и беженцев.

34. Осуществляет материально-техническое и хозяйственное обеспечение мероприятий, выполнение которых возложено на подразделение по делам миграции.

35. Анализирует соблюдение органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации, регулирующего государственную миграционную политику.

36. Принимает участие в разработке по направлениям деятельности подразделения по делам миграции проектов законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, сопровождает их в установленном порядке в инстанциях.

37. Взаимодействует и проводит консультации в установленном порядке с российскими и зарубежными общественными организациями, правоохранительными органами иностранных государств по вопросам, отнесенным к компетенции подразделения по делам миграции.

38. Участвует в проведении мероприятий по выдворению (депортации) за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации.

39. Обеспечивает проведение идентификации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию и подавших ходатайства о предоставлении политического или иного убежища либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации, осуществляет их обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию.

40. Ведет учет сведений, относящихся к компетенции подразделения по делам миграции, по утвержденным в установленном порядке формам, подготавливает статистические и аналитические материалы, своевременно направляет информацию в единый банк данных ФМС МВД России.

41. Ведет в установленном порядке банки данных иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных беженцами или вынужденными переселенцами либо получивших временное убежище.

42. Оказывает методическую и консультативную помощь органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления, организациям и гражданам по вопросам, относящимся к компетенции подразделения по делам миграции.

43. Участвует в проведении совещаний, сборов, семинаров, конференций и иных мероприятий, организуемых ФМС МВД России, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, международными организациями, общественными объединениями, по вопросам, входящим в компетенцию подразделения по делам миграции.

44. Взаимодействует со средствами массовой информации при освещении проблем реализации государственной миграционной политики, а также других вопросов по направлениям деятельности подразделения по делам миграции.

45. Рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает по ним необходимые меры в сроки, установленные законодательством Российской Федерации, осуществляет прием граждан по вопросам, отнесенным к компетенции подразделения по делам миграции, а также проводит разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по миграционным вопросам.

46. Внедряет совместно с подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, отвечающими за проведение единой технической политики, единую информационную технологию и единую автоматизированную систему обработки информации, обеспечивающую мониторинг и передачу информации по вопросам, отнесенным к компетенции подразделения по делам миграции.

47. Осуществляет иные функции, возложенные на подразделение по делам миграции нормативными правовыми актами.

IV. Организация и обеспечение деятельности подразделения по делам миграции

48. Подразделение по делам миграции возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации.

49. Начальник подразделения по делам миграции:

49.1. Организует работу подчиненного ему подразделения по делам миграции, выполнение возложенных на него задач, подготовку проектов управленческих решений по вопросам, отнесенным к компетенции подразделения по делам миграции, соблюдение законности и дисциплины в деятельности подразделения по делам миграции, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров.

49.2. Отвечает за состояние и результативность деятельности подразделения по делам миграции, а также выполнение иных обязанностей и полномочий, возложенных на него законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

49.3. Обеспечивает разработку основных направлений развития подразделения по делам миграции, взаимодействие с другими структурными подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции подразделения по делам миграции.

49.4. Вносит предложения министру внутренних дел, начальнику главного управления, управления внутренних дел субъекта Российской Федерации о признании граждан и лиц без гражданства беженцами и вынужденными переселенцами.

49.5. Утверждает планы работы подразделения по делам миграции.

49.6. Издает приказы и распоряжения, касающиеся организации деятельности подразделения по делам миграции.

49.7. Вносит предложения министру внутренних дел, начальнику главного управления, управления внутренних дел субъекта Российской Федерации по структуре и штатному расписанию подразделения по делам миграции.

49.8. Утверждает положения об отделах, постах иммиграционного контроля, входящих в структуру подразделения по делам миграции, должностные инструкции своих заместителей.

49.9. В установленном порядке поощряет и налагает дисциплинарные взыскания на сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных служащих и работников, а также вносит в установленном порядке предложения о представлении их к награждению государственными и ведомственными наградами.

49.10. Назначает на должности и освобождает от должностей в соответствии с установленной номенклатурой должностей сотрудников органов внутренних дел и работников подразделения по делам миграции.

49.11. В установленном порядке ходатайствует о присвоении сотрудникам органов внутренних дел очередных специальных званий и специальных званий досрочно, а федеральным государственным служащим соответствующих квалификационных разрядов.

49.12. Участвует в установленном порядке в реализации положений законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев.

49.13. Заключает договоры, представляет интересы МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации и по доверенности — интересы МВД России в судах общей юрисдикции, арбитражных и третейских судах.

49.14. Совместно с подразделениями тыла МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации организует материально-техническое, финансовое и хозяйственное обеспечение деятельности подразделения по делам миграции.

49.15. Распоряжается в соответствии с законодательством Российской Федерации денежными средствами в пределах утвержденной сметы расходов, осуществляет контроль за их использованием.

49.16. Представляет на утверждение заместителю министра — начальнику Федеральной миграционной службы МВД России смету расходов на содержание подразделения по делам миграции в пределах установленных ассигнований, несет ответственность за целевое использование бюджетных и иных средств, организацию бухгалтерского учета.

49.17. Участвует в установленном порядке в организации документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности подразделения по делам миграции.

49.18. Осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

50. При начальнике подразделения по делам миграции образуется постоянно действующее оперативное совещание, могут создаваться комиссии и другие коллегиальные органы.

51. Материально-техническое, финансовое и иное обеспечение подразделения по делам миграции осуществляется в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России.

52. Контроль финансово-хозяйственной деятельности подразделения по делам миграции осуществляется в порядке, определенном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации путем проведения комплексных и целевых ревизий, проверок финансово-хозяйственной и других видов деятельности.

53. Подразделение по делам миграции в установленном порядке составляет статистическую отчетность и ведет бухгалтерский учет.

54. Делопроизводство и мероприятия по обеспечению режима секретности в подразделении по делам миграции ведется в порядке, установленном МВД России.
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО «Кодекс» и сверен по:
«Бюллетень нормативных
актов федеральных органов
исполнительной власти»,
N 26, 01.07.2002

За последние 5 лет условия работы трудовых мигрантов в России сильно изменились: девальвация рубля, экономические проблемы на многих предприятиях, усложнение процедуры легализации привели к сокращению потока иностранной рабочей силы в страну.

Наряду с уменьшением количества временных работников, сокращается миграционный приток постоянных переселенцев: уезжать из страны стали больше, а приезжать для постоянного проживания — меньше. Естественная убыль населения уже не компенсируется приезжими из других стран.

Эксперты отмечают, что в ситуации сокращения населения важно создавать условия для привлечения мигрантов, которые смогут компенсировать убыль трудоспособного населения. Новая Концепция миграционной политики, принятая в конце 2018 года, пока только декларирует смягчение правил въезда. Одной из причин осторожности властей может быть негативное, по данным опросов, отношение россиян к трудовым мигрантам.

Двойной удар по мигрантам

Отток иностранной рабочей силы, по данным ФМС, начался в 2014 году, когда произошел обвал рубля. Тогда, впервые с 2009 года, миграционная служба обнаружила сокращение на 17,6% количества поставленных на учет иностранных граждан.

В 2015 году усложнился порядок легализации трудовых мигрантов, — в частности, мигрантов обязали в течение 30 дней после въезда в страну приобретать патент для работы, а также — сдавать экзамены по русскому языку и приобретать полисы медицинского страхования. В результате количество прибывших иностранцев снизилось в 2015 году еще на 6,1% (до 17 млн человек). В частности, на 14,2% сократился приток граждан Украины, на 18,9% — Узбекистана, на 15,6% — Таджикистана и на 21,9% — Молдовы.

Тенденция продолжилась и в 2016 году. Причинами сокращения числа трудовых мигрантов из Средней Азии в 2015-2016 годах являются девальвация рубля и сжатие рынка труда в России, говорится в докладе ВШЭ и РАНХиГС. Снижение мигрантов из Украины и Молдавии объясняется тем, что у них есть альтернатива в виде выезда на работу в западные страны, которая стала для них более привлекательной благодаря безвизовому режиму с Европой.

С 2017 года начался рост миграции, однако он до сих пор не достиг уровня докризисного 2013 года (17,9 млн человек). В 2017 году на миграционный учет было поставлено 15,7 млн иностранцев (в том числе для целей работы — 4,8 млн), в 2018-м — 17,8 млн (в том числе для работы — 5 млн).

В начале 2019 года в России находились 9,7 млн иностранных граждан, это чуть меньше, чем в 2015 году (9,75 млн), и почти на 2 млн меньше, чем в 2014-ом, когда в стране находилось 11,6 млн иностранцев.

Представители диаспор говорят о еще более существенном оттоке мигрантов, чем отражено в статистике. Заместитель председателя «Всероссийского конгресса узбеков, узбекистанцев» Мухаммед Алимурадов сообщил корреспонденту Eurasianet.org, что за последние 5 лет количество трудовых мигрантов из Узбекистана (крупного источника миграции) сократилось на 40%.

По его мнению, основной причиной стало ужесточение миграционного законодательства, а также высокие затраты на легализацию и административные барьеры. «Кроме официальных затрат на получение патента, на каждом этапе есть посредники, которые пытаются заработать на мигрантах, — говорит он. — Процедуры затягиваются, за отведенные 30 дней мигранты не успевают получить необходимые документы и попадают в список нарушителей».

Кроме этого, говорит Алимурадов, в Узбекистане открываются заводы, новые предприятия, появляется больше шансов трудоустроиться на родине. «И получать те же деньги, что и в России», — добавляет он.

В последние годы мигранты из Центральной Азии также стали ориентироваться на другие страны, более привлекательные для работы.

Сложности легализации

Несоответствие официальных данных с оценками представителей диаспор, вероятно, связано с сокращением количества нелегальных мигрантов: статистика учитывает только тех, кто становится на учет, а диаспоры знают ситуацию в целом. С этим согласен Мухаммед Алимурадов, утверждающий, что нелегальных мигрантов стало существенно меньше: сейчас, по его оценке, только 10-15% приехавших из Узбекистана находятся в стране нелегально, то есть не имеют даже регистрации.

На фоне сокращения миграции наблюдается усиление работы правоохранителей. За нарушения — выдворяют из страны и закрывают въезд на срок до 10 лет. В 2018 году, по данным МВД РФ, было принято 253,6 тыс. решений о неразрешении въезда, по сравнению с 210,7 тыс. в 2017 году и 229 тыс. в 2016-м. В целом, по оценке президента Федерации мигрантов России Вадима Коженова, сейчас запрещен въезд 1 млн иностранцев, пишет News.ru.

Многие приезжие, независимо от того, встали они на учет или нет, не всегда получают документы на работу. Из 5 млн иностранцев, въехавших в страну в 2018 году с целью работать, разрешительные документы получили 1,8 млн человек (в том числе 1,67 млн патентов и 130 тыс. разрешений на работу).

Всего в России, возможно, пребывает порядка 3 млн нелегальных мигрантов, сказал в конце 2018 года замглавы Федерального агентства по делам национальностей Михаил Мишин. Его оценка основана на том, что две трети иностранцев, въехавших в Россию с целью трудоустройства, не оформили патенты и разрешения на работу, пишет «Российская газета».

Однако, оценка Мишина, похоже, не учитывает то, что некоторые трудовые мигранты (в частности, граждане Казахстана, Кыргызстана и Армении) обязаны указывать при постановке на миграционный учет, что целью приезда является трудоустройство, но при этом им не нужно оформлять патенты или разрешения на работу. Принимая во внимание, что, например, число одних лишь работающих в РФ кыргызских граждан колеблется, по различным данным, от 640 до 800 тыс. человек, оценка в 3 млн нелегалов представляется значительно завышенной.

Численность легализовавшихся в 2014 году — до новых правил — в два раза превышает нынешние объемы, отмечается в подготовленном в декабре 2018 года докладе Института Гайдара, РАНХиГС и Минэкономразвития. «Отсутствие роста числа вновь оформляемых документов может свидетельствовать как о слишком высокой цене официального выхода на рынок труда…, так и об ужесточении миграционных правил», — говорится в документе.

Около 30% мигрантов работают, не имея даже потенциальной возможности оформить свое трудоустройство, считают авторы доклада ВШЭ и РАНХиГС. «Проблема привлечения трудовых мигрантов в Россию пока кажется менее трудной, чем их легализация», — считают они.

О том, каким образом некоторые мигранты пытаются получить документы в обход миграционных правил, можно судить по новостям из разных регионов страны: об уголовных делах за подделку документов, «помощи» в постановке на миграционный учет от сотрудников полиции и другим подобным сообщениям.

Рабочая сила как двигатель прогресса

Помимо общего сокращения миграции, снижается прирост мигрантов, которые приехали в Россию на постоянное место жительства. По данным Росстата, который учитывает именно их, в 2018 году впервые за долго время миграционный прирост (приехавшие минус уехавшие) не смог компенсировать естественную убыль населения. Прирост мигрантов составил 124,8 тыс. человек, в то время как убыль населения — 218,4 тыс.

Миграционный прирост в 2018 году оказался самым маленьким с 2005 года, следует из доклада аналитического центра при правительстве РФ, если их дополнить данными Росстата. Это произошло в результате сокращения числа прибывших в Россию и увеличения числа выбывших за ее пределы, говорится в материалах Росстата. Таким образом, постоянное население России сократилось на 93,5 тыс. человек. Сокращается и трудоспособное население страны.

О том, что снижение числа рабочей силы становится основным вызовом для экономики России, говорят международные и российские эксперты. В докладе об экономике России Всемирного банка, вышедшем в декабре 2018 года, говорится, что для удвоения темпов экономического роста в дополнение к увеличению числа рабочей силы (через повышение пенсионного возраста) потребуется проведение реформ, направленных на увеличение входящих миграционных потоков, расширение объема инвестиций и ускорение роста совокупной факторной производительности.

Без привлечения человеческого капитала из других стран российская экономика не сможет расти желаемыми для правительства темпами, пишут в докладе эксперты Института исследований развивающихся рынков Сколково и консалтинговой компании EY. По их оценкам, для роста ВВП в 4-5% в год необходимо увеличивать трудовые ресурсы на 1-1,5% в год. Исходя из численности рабочей силы (75,45 млн человек), ежегодный прирост рабочей силы должен составить минимум 755 тыс. человек.

«Даже если нам удастся существенно повысить производительность труда, увеличить занятость работников в возрасте 55 лет и старше, заменить ряд рутинных профессий роботами, мы не сможем компенсировать к 2030 году потери более десяти миллионов трудоспособных. Также высока вероятность того, что по сравнению с другими драйверами экономического роста меры миграционной политики окажутся более простыми в разработке и реализации», — пишут авторы доклада ВШЭ и РАНХиГС.

Шаг вперед, два назад

В правительстве с 2006 года предпринимают шаги к облегчению процесса легализации мигрантов, отмечаются в докладе ВШЭ и РАНХиГС. Однако за решениями по либерализации законодательства немедленно предпринимаются шаги в обратном направлении. «Разумные законодательные инициативы часто сопровождаются таким количеством дополнительных поправок и такой правоприменительной практикой, что весь позитивный эффект от нововведений просто теряется», — говорится в документе.

В октябре 2018 года президент РФ Владимир Путин подписал Концепцию государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 годы, которая ставит цель создать более комфортные условия для легализации и адаптации мигрантов. В конце февраля 2019 года принят план ее реализации на первом этапе. В документе делается упор на анализ текущей ситуации и совершенствование процедур, для чего будут разрабатываться новые законы и нормативные акты. Более конкретных мер в документе не прописано.

Сокращение миграционных потоков сопровождается ростом негативного отношения жителей России к трудовым мигрантам. Доля ее противников, которую замеряет «Левада-центр», в июле 2018 года составила 67%. Это ниже показателей двухлетней давности (80%), но выше, чем в 2002 году (45%). Согласно исследованию «Института общественного мнения Анкетолог», лишь 28% россиян доброжелательно относятся к мигрантам, а 72% — настороженно, 77% считают, что миграционное законодательство необходимо ужесточить, а 53% уверены, что миграция отрицательно влияет на экономическое развитие страны.

Между тем Россия теряет привлекательность как направление для стратегической миграции, хотя остается популярным местом сезонной подработки, отмечается в исследовании Сколково и EY. Именно стратегическая миграция нацелена на решение долгосрочных демографических проблем, характерных для России. Официальная риторика направлена на уклонение от решения проблемы, а неофициальная «носит практически полностью антимиграционный характер», говорится в документе. Это не позволяет ожидать разработки разумной и взвешенной стратегической политики в ближайшем будущем, считают авторы исследования.

«При этом времени остается все меньше, — отмечают авторы исследования. — Быстрое экономическое развитие некоторых азиатских стран, включая Казахстан, Китай и страны Персидского залива, в сочетании со все более либеральным принятием мигрантов большинством стран Запада с развитой экономикой, ставит Россию в непростое конкурентное положение на международном рынке человеческого капитала».