Органы государственного контроля надзора

Содержание

(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Статья 353. Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Статья 353.1. Ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

(введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Статья 354. Федеральная инспекция труда

Федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Часть вторая утратила силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Руководство деятельностью федеральной инспекции труда осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, — главный государственный инспектор труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Часть четвертая утратила силу. — Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Статья 355. Принципы деятельности и основные задачи федеральной инспекции труда

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Деятельность федеральной инспекции труда и ее должностных лиц осуществляется на основе принципов уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Основными задачами федеральной инспекции труда являются:

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;

обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Статья 356. Основные полномочия федеральной инспекции труда

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

В соответствии с возложенными на нее задачами федеральная инспекция труда реализует следующие основные полномочия:

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

направляет в установленном порядке соответствующую информацию в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, правоохранительные органы и в суды;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

абзац утратил силу. — Федеральный закон от 30.06.2006 N 90-ФЗ;

абзац утратил силу. — Федеральный закон от 18.12.2006 N 232-ФЗ;

проверяет соблюдение установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

обобщает практику применения, анализирует причины нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, готовит соответствующие предложения по их совершенствованию;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

анализирует состояние и причины производственного травматизма и разрабатывает предложения по его профилактике, принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве или проводит его самостоятельно;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

абзацы одиннадцатый — двенадцатый утратили силу. — Федеральный закон от 30.06.2006 N 90-ФЗ;

принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых технологий, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

запрашивает у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, судебных органов и других организаций и безвозмездно получает от них информацию, необходимую для выполнения возложенных на нее задач;

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 24.07.2009 N 206-ФЗ)

ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

осуществляет информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

информирует общественность о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведет разъяснительную работу о трудовых правах граждан;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в установленном порядке представляет их Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

проверяет соблюдение требований, направленных на реализацию прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также порядка назначения, исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей;

(абзац введен Федеральным законом от 22.07.2008 N 157-ФЗ, в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

иные полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

(абзац введен Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Статья 357. Основные права государственных инспекторов труда

Государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право:

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения проверки организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей — физических лиц;

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;

изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;

предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;

абзац утратил силу. — Федеральный закон от 09.05.2005 N 45-ФЗ;

направлять в суды при наличии заключений государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;

выдавать предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

запрещать использование средств индивидуальной и коллективной защиты работников, если такие средства не соответствуют обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, и государственным нормативным требованиям охраны труда;

(в ред. Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ)

абзацы одиннадцатый — двенадцатый утратили силу. — Федеральный закон от 30.06.2006 N 90-ФЗ;

составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и в суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

В случае обращения профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению. Данное предписание может быть обжаловано работодателем в суд в течение десяти дней со дня его получения работодателем или его представителем.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Статья 358. Обязанности государственных инспекторов труда

Государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы работодателей — физических лиц и работодателей — юридических лиц (организаций).

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Государственные инспекторы труда обязаны хранить охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую и иную), ставшую им известной при осуществлении ими своих полномочий, а также после оставления своей должности, считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, воздерживаться от сообщения работодателю сведений о заявителе, если проверка проводится в связи с его обращением, а заявитель возражает против сообщения работодателю данных об источнике жалобы.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Статья 359. Независимость государственных инспекторов труда

Государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Статья 360. Порядок организации и проведения проверок работодателей

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Порядок проведения проверок должностными лицами федеральной инспекции труда определяется ратифицированными Российской Федерацией конвенциями Международной организации труда по вопросам инспекции труда, настоящим Кодексом, иными федеральными законами, а также решениями Правительства Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Государственные инспекторы труда в целях осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проводят плановые и внеплановые проверки на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей — физических лиц) в порядке, установленном федеральными законами с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Части третья — пятая утратили силу с 1 августа 2011 года. — Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ.

Предметом проверки является соблюдение работодателем в процессе своей деятельности требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнение предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению нарушений норм трудового права и по защите трудовых прав граждан.

(часть шестая введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

истечение срока исполнения работодателем выданного федеральной инспекцией труда предписания об устранении выявленного нарушения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

поступление в федеральную инспекцию труда:

обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральной инспекции труда и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателями требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников;

обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав;

запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со статьей 219 настоящего Кодекса;

наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федеральной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

(часть седьмая введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в абзаце четвертом части седьмой настоящей статьи, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном федеральным законом, без согласования с органами прокуратуры.

(часть восьмая введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Предварительное уведомление работодателя о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в абзаце четвертом или пятом части седьмой настоящей статьи, не допускается.

(часть девятая введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Особенности проведения проверок соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти в области обороны, безопасности, внутренних дел, исполнения наказаний и уполномоченному органу управления использованием атомной энергии, устанавливаются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.

(часть десятая введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Статья 361. Обжалование решений государственных инспекторов труда

Решения государственных инспекторов труда могут быть обжалованы соответствующему руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда Российской Федерации и (или) в суд. Решения главного государственного инспектора труда Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Статья 362. Ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Руководители и иные должностные лица организаций, а также работодатели — физические лица, виновные в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, несут ответственность в случаях и порядке, которые установлены настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Статья 363. Ответственность за воспрепятствование деятельности государственных инспекторов труда

Лица, препятствующие осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не исполняющие предъявленные им предписания, применяющие угрозы насилия или насильственные действия по отношению к государственным инспекторам труда, членам их семей и их имуществу, несут ответственность, установленную федеральными законами.

(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Статья 364. Ответственность государственных инспекторов труда

За противоправные действия или бездействие государственные инспекторы труда несут ответственность, установленную федеральными законами.

Статья 365. Взаимодействие федеральной инспекции труда с государственными органами, органами местного самоуправления и организациями

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

Федеральная инспекция труда осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по федеральному государственному надзору в установленной сфере деятельности, иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами прокуратуры, профессиональными союзами (их объединениями), объединениями работодателей, другими организациями.

(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Статья 366. Государственный надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ на опасных производственных объектах

(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Государственный надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ на опасных производственных объектах осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, который проверяет соблюдение государственных нормативных требований охраны труда на объектах угольной, горно-рудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геолого-разведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности.

(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Часть вторая утратила силу с 1 августа 2011 года. — Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ.

Статья 367. Федеральный государственный энергетический надзор

(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Государственный надзор за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного энергетического надзора.

(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Часть вторая утратила силу с 1 августа 2011 года. — Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ.

Статья 368. Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор

(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Государственный надзор за соблюдением работодателями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Часть вторая утратила силу с 1 августа 2011 года. — Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ.

Статья 369. Государственный надзор за соблюдением требований ядерной и радиационной безопасности

(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Государственный надзор за соблюдением требований ядерной и радиационной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими соответственно федерального государственного надзора в области использования атомной энергии и государственного надзора в области обеспечения радиационной безопасности.

(часть первая в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Должностные лица федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор за соблюдением требований ядерной и радиационной безопасности, обязаны доводить до сведения работников и работодателей информацию о нарушении норм ядерной и радиационной безопасности на проверяемых объектах.

(в ред. Федеральных законов от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ)

Часть третья утратила силу с 1 августа 2011 года. — Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ.

Федеральный закон О техническом регулировании устанавливает особый порядок проведения мероприятий по контролю в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов. Это в полной мере корреспондируется с нормами Федерального закона О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), предусматривающего проведение внеплановых проверок хозяйствующих субъектов

Федеральный закон О техническом регулировании устанавливает особый порядок проведения мероприятий по контролю в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов. Это в полной мере корреспондируется с нормами Федерального закона О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), предусматривающего проведение внеплановых проверок хозяйствующих субъектов.

Изготовитель, исполнитель, продавец или лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, в соответствии с нормами ст. 37 ФЗ обязаны сообщить в органы государственного контроля (надзора) имеющуюся у них информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов. Информация также должна быть предоставлена продавцом, исполнителем и лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя, изготовителю продукции.
При этом ФЗ расширил права хозяйствующих субъектов, предусмотрев, что лица, не являющееся изготовителем, исполнителем, продавцом, и лица, выполняющие функции иностранного изготовителя, вправе сообщить информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов в орган государственного контроля (надзора). Органам государственного контроля (надзора) по получении такой информации вменено в обязанность сообщать ее изготовителю, продавцу, а также лицу, выполняющему функции иностранного изготовителя.
В то же время ФЗ обязал изготовителей (продавцов, лиц, выполняющих функции иностранных изготовителей) в случае получения информации о несоответствии продукции проводить проверку достоверности информации о несоответствии продукции, представлять материалы проверки в орган государственного контроля (надзора), а также принимать необходимые меры по недопустимости увеличения степени причинения вреда такой продукцией до завершения проверки информации.
Если информация подтвердилась и устранить несоответствие продукции не представляется возможным, ФЗ (ст. 38) обязал изготовителя (продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) незамедлительно приостановить производство продукции, отозвать ее из обращения и возместить ущерб, нанесенный приобретателям.
Возложив на контрольно-надзорные органы полномочия по проведению проверки информации о несоответствии продукции, ФЗ предоставил им следующие права:

  • требовать от изготовителей, исполнителей, продавцов и лиц, выполняющих функции иностранного изготовителя, материалы проверки достоверности информации;
  • запрашивать у изготовителей, исполнителей, продавцов и лиц, выполняющих функции иностранного изготовителя, дополнительную информацию о продукции и процессах, в том числе результаты исследований испытаний и измерений;
  • направлять запросы в другие федеральные органы исполнительной власти;
  • привлекать компетентных специалистов для анализа полученных материалов.
  • При подтверждении информации о несоответствии продукции орган государственного контроля (надзора) выдает предписания о разработке изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, а также принимает решение об обращении в суд с иском о принудительном отзыве продукции. Одновременно контрольно-надзорные органы способствуют распространению информации о сроках и порядке проведения мероприятий по предотвращению причинения вреда.
    Наряду с расширением обязанностей хозяйствующих объектов ФЗ (ст. 26) возложил на органы по сертификации обязанность сообщать в орган государственного контроля (надзора) информацию о продукции, поступившей на сертификацию, но не прошедшей ее.
    Деятельность по отзыву с рынка продукции, которая может причинить или причиняет вред жизни, здоровью, имуществу граждан и окружающий среде, как известно, регламентирована рядом действующих законодательных актов.
    Во-первых, Закон РФ О защите прав потребителей (ст. 7, 42) установил требования к отзыву продукции с рынка.
    В частности, изготовитель обязан незамедлительно приостановить производство продукции, причиняющей вред, или которая может его причинить потребителю либо окружающей среде, и в необходимых случаях принять меры по изъятию ее из оборота и отзыву от потребителя. В случае невыполнения изготовителем этой нормы закона изъятие из оборота и отзыв продукции производится на основании предписания надзорного органа.
    Во-вторых, Федеральный закон О качестве и безопасности пищевых продуктов (ст. 20, 24, 25) определил, что некачественные или опасные пищевые продукты, материалы и изделия подлежат изъятию из оборота их владельцем либо самостоятельно, либо на основании предписания надзорного органа. В случае непринятия владельцем необходимых мер по изъятию из оборота некачественных или опасных пищевых продуктов, материалов и изделий они могут быть конфискованы в установленном законодательством порядке.
    При этом изъятые из оборота продукция, материалы и изделия подлежат экспертизе. Без проведения экспертизы утилизируется или уничтожается продукция (материалы и изделия) неизвестного происхождения, а также имеющая явные признаки недоброкачественности.
    Ответственное хранение изъятых из оборота продуктов, материалов и изделий до окончания проведения экспертизы осуществляет их владелец. Утилизация или уничтожение продуктов, материалов и изделий производится их владельцем на основании соответствующих постановлений надзорных органов с предоставлением в надзорные органы документов, подтверждающих факт их утилизации или уничтожения.
    В-третьих, Федеральным законом О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) (ст. 10) установлены меры, принимаемые должностными лицами органов государственного контроля (надзора) по фактам нарушений обязательных требований к продукции, выявленных в ходе контрольных мероприятий. В их числе:

  • обязательное информирование органами надзора потребителей об опасном товаре и способах предотвращения возможного вреда;
  • приостановление органами надзора производства и реализации продукции и (или) отзыва товара с рынка в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, с последующим возмещением затрат за счет виновного лица.
  • В зарубежной практике надзорной деятельности стран ЕС вопросы отзыва товара с рынка регламентируются документами Европейской Комиссии (ЕК), а именно Руководством по выполнению директив, базирующихся на принципах нового и глобального подходов . В Руководстве (ст. 8.2.2 и 8.3) установлены схема корректирующих действий и процедура защитительной оговорки.
    Схема корректирующих действий заключается в обязанности органа надзора, обнаружившего на рынке несоответствующую продукцию, уведомить об этом ее изготовителя. При невозможности устранения нарушений орган надзора обязан принять меры к запрещению размещения продукции на рынке, вплоть до получения от изготовителя гарантий о снятии (отзыве) ее с рынка.
    Процедура защитительной оговорки — неотъемлемая часть корректирующих действий. Она заключается в проверке обоснованности применения мер к несоответствующим товарам и доведении до всех стран ЕС информации о несоответствующих товарах. Изготовитель продукции, получивший информацию от органа надзора о несоответствии его продукции установленным требованиям, обязан уведомить о принятых мерах или о своем несогласии с решением надзорного органа в ЕК. В функции ЕК входит рассмотрение представленных материалов, проверка обоснованности принятых надзорным органом мер и принятие решений, как-то: информирование всех стран ЕС о несоответствующей продукции в случае оправданности мер, рекомендации надзорному органу о прекращении процедуры защитительной оговорки — при неоправданности мер, а также возбуждение дела в Европейском суде — при отказе изготовителя выполнить решения ЕК.
    В ФЗ действия надзорных органов при получении информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, в том числе действия по принудительному отзыву такой продукции, регламентированы ст. 37-40.
    Согласно положениям ФЗ, принудительный отзыв с рынка продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, может осуществляться только на основании решений судебных органов при условии невыполнения производителями, продавцами и лицами, выполняющими функции иностранного изготовителя, предписаний надзорных органов о разработке программы мероприятий по предотвращению причинения ущерба или ее неисполнении.
    При невыполнении ответчиком в срок решений суда надзорному органу (истцу) предоставляется право совершить действия, связанные с принудительным отзывом продукции и взысканием с ответчика необходимых расходов.
    Для реализации положений указанных статей закона предлагается алгоритм действий надзорного органа, приведенный на схеме 1 и включающий следующие основные процедуры.

    Схема 1

    1. Надзорный орган при получении информация о несоответствии продукции требованиям технических регламентов от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (изготовителей, исполнителей, продавцов, лиц, выполняющих функции иностранного изготовителя), а также граждан, являющихся потребителями продукции, в форме письменных и иных обращений, регистрирует полученную информацию с указанием даты ее поступления, содержания и реквизитов заявителя. В случае невозможности установления реквизитов информация фиксируется с соответствующими пометками и в дальнейшем рассмотрению не подлежит.
    Информация по продукции, находящейся в сфере надзора других федеральных органов исполнительной власти, после ее регистрации направляется в соответствующие надзорные органы по принадлежности.
    Информация по продукции, изготовитель которой находится на территории другого субъекта (региона), после ее регистрации направляется в соответствующие территориальные структуры.
    2. Информация о несоответствии продукции, поступившая от граждан, являющихся потребителями продукции, в 5-дневный срок должна быть доведена надзорным органом до ее изготовителя, продавца или лица, выполняющего функцию иностранного изготовителя.
    3. Информация о несоответствии продукции в 10-дневный срок должна быть проверена надзорным органом на предмет ее достоверности.
    Проверка достоверности информации включает следующие мероприятия:

  • направляются запросы (изготовителям, продавцам и др.) о предоставлении материалов проводимой ими проверки информации, материалов, подтверждающих соответствие продукции обязательным требованиям (протоколы испытаний, исследований и измерений, проведенных у изготовителя и при осуществлении обязательного подтверждения соответствия продукции и т.п.), а также дополнительной информации о процессах производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции;
  • направляются запросы в другие федеральные органы исполнительной власти по характеристикам и параметрам продукции, относящимся к их компетенции;
  • при необходимости проводятся мероприятия по контролю у изготовителя, продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя, с оформлением соответствующих документов проверки.
  • 4. В случае признания достоверности информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, надзорный орган выдает виновному лицу предписание об устранении нарушений и о разработке программы мероприятий по предотвращению причинения ущерба.
    При невозможности устранения несоответствий продукции требованиям технических регламентов надзорный орган выдает предписание о запрете передачи продукции или о полном или частичном приостановлении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации.
    5. В случае неисполнения предписаний по разработке программы мероприятий или невыполнении предусмотренных программой действий изготовителем, продавцом или лицом, выполняющем функции иностранного изготовителя, надзорный орган обращается в суд с иском о принудительном отзыве продукции.
    6. После вынесения решения суда надзорный орган (по истечении определенного судом срока совершения действий по отзыву продукции и оповещению приобретателей) проводит проверку у ответчика полноты принятых мер по отзыву продукции. При этом надзорный орган проверяет факты, подтверждающие приостановку производства или реализацию несоответствующей продукции, доведения информации до приобретателей, и меры, связанные с отзывом продукции (замена, ремонт, возмещение ущерба) и т.п. По результатам проведенных проверок надзорный орган составляет соответствующие акты.
    7. При невыполнении ответчиком предписанных судом действий материалы проверки могут быть повторно направлены в суд, а в средствах массовой информации и в рамках Единой федеральной информационной системы по техническому регулированию надзорный орган публикует информацию о судебном решении в отношении ответчика о принудительном отзыве продукции.
    Выполнение указанной процедуры по принудительному отзыву продукции требует правовой поддержки, в связи с чем целесообразно внести следующие изменения в действующие законодательные акты:

  • статью 7 Федерального закона О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) необходимо дополнить нормой о проверке исполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем решения суда об отзыве продукции;
  • статью 39 Федерального закона О техническом регулировании откорректировать, предусмотрев возможность проведения надзорным органом мероприятий по контролю у изготовителя (продавца, лица, исполняющего функции иностранного изготовителя);
  • статью 40 Федерального закона О техническом регулировании изложить в редакции: В случае, если ответчик не исполнит решение суда в установленный срок, истец вправе довести решение суда об отзыве продукции до приобретателей через средства массовой информации в установленном действующим законодательством порядке (см. Закон РФ О средствах массовой информации, ст. 35).
  • Следует обратить внимание, что рассматриваемая проблема взаимосвязана с проблемой информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения технических регламентов. Согласно ст. 7 ФЗ Правительство РФ организует постоянный учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также организует информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.
    Функция по учету и анализу случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу и другим объектам технического регулирования вследствие нарушения требований технических регламентов постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. 194 возложена на Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии.
    Для реализации указанной функции необходимо создание федеральной Системы по учету случаев нанесения вреда вследствие нарушений требований технических регламентов. Функционирование Системы должно осуществляться в рамках Единой информационной системы по техническому регулированию в качестве одной из ее подсистем. Единая информационная система по техническому регулированию представляет собой федеральную информационную систему общего пользования, включающую совокупность информационных, программных, аппаратных и телекоммуникационных средств, обеспечивающих формирование и ведение информационных ресурсов по всем аспектам технического регулирования (стандартизация, подтверждение соответствия продукции, разработка технических регламентов и др.) и доступ к ним всех заинтересованных лиц. Положение о единой информационной системе по техническому регулированию утверждено постановлением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. 500.
    Функционирование Системы в рамках Единой информационной системы по техническому регулированию позволит осуществлять ведение информационных ресурсов и получение заинтересованными лицами всей необходимой информации в области технического регулирования в едином информационном поле, а также отслеживать динамику применения технических регламентов от этапа их разработки и принятия до этапа практического применения.
    Методологическое и организационно-техническое руководство Системой осуществляется Федеральной службой по техническому регулированию и метрологии.
    Практическую деятельность по сбору и анализу информации будут осуществлять подведомственные Службе центры стандартизации и метрологии на закрепленных территориях.
    База данных о случаях причинения вреда вследствие нарушений требований технических регламентов будет формироваться на основе сбора информации о нарушениях технических регламентов, выявленных центрами стандартизации и метрологии по результатам проводимого ими государственного надзора, и информации о случаях причинения вреда, поступившей в центры от контрольно-надзорных органов, изготовителей (исполнителей, продавцов, лиц, выполняющих функции иностранного изготовителя), общественных организаций и граждан.
    Собранная центрами информация передается через региональные центры в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии.
    Наряду со сбором и анализом информации центры обеспечивают доведение на местах до сведения приобретателей, изготовителей и продавцов информации о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов и имевших место случаях причинения вреда.
    Обработка информации будет осуществляться с использованием технических возможностей существующей автоматизированной системы АИС-госнадзор после проведения ее модернизации применительно к условиям законодательства по техническому регулированию и единой информационной системы по техническому регулированию.
    Практическая реализация указанной системы учета и анализа потребует в свою очередь проведения ряда организационно-технических мероприятий, включая поручения Правительства РФ соответствующим федеральным контрольно-надзорным структурам о предоставлении информации о выявленных случаях нарушений технических регламентов и причинения вреда и выделении необходимых финансовых средств из федерального бюджета. Основными этапами создания автоматизированной системы являются: разработка Концепции системы; разработка ТЗ на создание системы; технорабочее проектирование, включая разработку программного обеспечения и оснащения программно-аппаратными средствами; опытная эксплуатация и приемочные испытания системы.
    Федеральный закон О техническом регулировании (ст. 34) определил полномочия органов государственного контроля (надзора) в части предоставления им прав приостанавливать или прекращать действие декларации о соответствии и сертификата соответствия. Право приостановки или прекращения действия декларации и сертификата может быть реализовано органами государственного контроля (надзора) только в рамках и по результатам проводимых ими проверок соблюдения требований технических регламентов в случаях, когда декларирование продукции либо ее обязательная сертификация предусмотрены в технических регламентах.
    В этой связи предлагается такая процедура проведения контрольных мероприятий, неотъемлемыми элементами которой (для вышеуказанных случаев) являются действия органов государственного контроля (надзора) по приостановке или прекращению действия декларации и сертификата (схема 2).

    Схема 2

    В ходе контрольных мероприятий орган государственного контроля (надзора) должен удостовериться в наличии у проверяемого субъекта декларации о соответствии или сертификата соответствия. При сомнении в подлинности указанных документов орган государственного контроля (надзора) направляет соответствующий запрос в федеральный орган по техническому регулированию либо в его территориальные отделения (органы). В отношении продукции, подлежащей обязательной сертификации, информацию о сертификате соответствия можно запросить у органа по сертификации, выдавшего сертификат.
    При отсутствии сертификата, декларации или подтверждения факта, что они недействительны (истек срок действия, фальсифицированы, не прошли регистрацию и т.п.), орган государственного контроля (надзора) оформляет акт проверки и выдает проверяемому субъекту предписание об устранении нарушений и, при необходимости, предписание о запрете передачи продукции, а также согласовывает срок, в течение которого проверяемый субъект должен провести мероприятия по подтверждению соответствия продукции.
    Информация о фальсифицированных, прекративших свое действие, незарегистрированных декларациях о соответствии или сертификатах соответствия направляется органом государственного контроля (надзора) в федеральный орган по техническому регулированию. Информация о прекративших свое действие сертификатах соответствия направляется также в соответствующие органы по сертификации по принадлежности.
    При подтверждении подлинности декларации, сертификата, но выявлении в ходе контрольных мероприятий несоответствия продукции требованиям технического регламента, действия органа государственного контроля (надзора) осуществляются в следующей последовательности.
    В случае, когда нарушения могут быть устранены: оформляется акт проверки; выдается предписание об устранении нарушений; выдается, при необходимости, предписание о запрете передачи продукции и предписание о частичном приостановлении процессов (производства, эксплуатации, перевозки, реализации); выдается предписание о приостановке действия декларации о соответствии или сертификата соответствия; направляется информация о приостановке действия декларации о соответствии или сертификата соответствия в федеральный орган по техническому регулированию, а по сертификату — дополнительно в орган по сертификации.
    В случае, когда нарушения не устранены или их невозможно устранить: оформляется акт проверки; выдается предписание о запрете передачи продукции и предписание о частичном приостановлении процессов (производства, эксплуатации, перевозки, реализации); выдается предписание о прекращении действия декларации о соответствии или сертификата соответствия; направляется информация о прекращении действия декларации о соответствии или сертификата соответствия в федеральный орган по техническому регулированию, а по сертификату — дополнительно в орган по сертификации; выдается предписание о запрете маркирования продукции знаком обращения на рынке.
    Таким образом, реализация норм ФЗ обусловливает необходимость изменения порядка организации и проведения контрольно-надзорными органами мероприятий по контролю в части принудительного отзыва продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также приостановления или прекращения действий деклараций о соответствии или сертификатов соответствия.

    СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
    1. Бас В.Н., Лосев С.Ю., Такташов В.А. Концептуальные основы контрольно-надзорной деятельности // Стандарты и качество. — 2004. — 6.
    2. Лосев С.Ю. Развитие и реформирование контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации: зарубежный опыт // Стандарты и качество. — 2004. — 5.
    Виталий Николаевич БАС — кандидат экономических наук, генеральный директор Ростест-Москва;
    Станислав Юрьевич ЛОСЕВ — начальник Управления государственного контроля и надзора Федеральной службы по техническому регулированию и метрологии;
    Вадим Алексеевич ТАКТАШОВ — кандидат технических наук, доцент, заместитель генерального директора по науке Ростест-Москва

    «Стандарты и качество» Июль 2004

    Автор(ы): Виталий БАС, Станислав ЛОСЕВ, Вадим ТАКТАШОВ

    Полная версия статьи доступна подписчикам электронного журнала.

    В начале 1990-х годов вслед за либерализацией экономики последовала отмена
    множества запретов и препон, мешавших
    частной инициативе в сфере предпринимательства и хозяйственной деятельности. Однако правительство, занятое глобальными реформами и уверовавшее во
    врожденную способность рынка к саморегуляции, по существу выпустило из рук
    многие контрольно-надзорные функции.
    По мере расширения российской рыночной стихии, которая не спешила обуздывать себя самое, все сильнее стала
    ощущаться необходимость в создании
    надежного государственного регулирующего механизма. Однако долгое время
    государство продолжало довольно вяло
    участвовать в этом процессе.

    В середине 1990-х федеральные ведомства вместе с органами власти субъектов
    Федерации и местного самоуправления все
    же приняли на себя инициативу регулирования, однако начавшийся процесс
    регламентации зашел слишком далеко.
    За короткое время в результате их нормотворческой деятельности, особенно усилившейся во второй половине десятилетия,
    было воздвигнуто огромное количество
    прочных административных барьеров на
    пути субъектов хозяйственной деятельности. По признанию безымянных авторов
    правительственного доклада «О практике
    применения нормативных правовых актов,
    направленных на снятие административных барьеров в экономике»1, в 2000 году
    «…общие затраты предпринимателей
    на преодоление административных барьеров составляли от 18 до 19 миллиардов рублей в месяц, или около 10 процентов розничного товарооборота (каждый десятый
    рубль потребителя оплачивал преодоление
    административных барьеров торговлей
    и промышленностью)».

    Указ Президента РФ от 29 июня 1998 года «О мерах по устранению
    административных барьеров при развитии предпринимательства» по существу
    лишь констатировал сложившуюся ситуацию, но не способствовал ее исправлению
    в условиях последовавшей вскоре финансовой и политической дестабилизации.

    К практическим шагам по ослаблению административного пресса правительство приступило в конце 2000 года,
    начав с создания межведомственной Комиссии по устранению административных ограничений в предпринимательстве
    и оптимизации расходов федерального
    бюджета на государственное управление.
    Затем последовало принятие нескольких
    федеральных законов, упростивших разрешительные и контрольно-надзорные
    процедуры: «О защите прав юридических
    лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (08.08.2001),
    «О государственной регистрации юридических лиц» (15.02.2002), «О лицензировании отдельных видов деятельности» (11.02.2002), «О техническом
    регулировании» (01.07.2002).

    Появление данных законов диктовалось необходимостью упорядочения
    и унификации административных норм
    и требований. (Для примера: до 2001 года
    регистрация юридических лиц регулировалась более чем 50 федеральными нормативными правовыми актами не считая
    множества таких же документов регионального и местного уровня.)

    Тем не менее до настоящего времени
    остается ряд важных нерешенных проблем.
    Например, тот же закон «О государственной регистрации…» оставил открытым вопрос о введении в действие схемы регистрации юридических лиц по «принципу
    одного окна», т. е. о совершении всех регистрационных действий в одном месте (такая схема уже реализована на практике
    в Республике Татарстан и в Приморском
    крае). Буква закона не препятствует введению этой схемы, но вместе с тем не содержит требования о ее внедрении. Фактически камнем преткновения остается
    внутренняя несогласованность законодательства, осложняющая взаимодействие
    регистрирующих и налоговых органов,
    а также органов Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Государственного комитета по статистике и банков.

    В сфере лицензирования больной
    проблемой остается неразграниченность
    полномочий между Федеральными органами исполнительной власти и аналогичными органами субъектов Федерации.
    В соответствии с законом «О лицензировании…» последним передаются полномочия по лицензированию только после
    решения Правительства РФ либо по соглашению с федеральными органами
    исполнительной власти. До последнего
    времени центр крайне неохотно отдавал
    регионам указанные полномочия. Ими
    поделились всего три министерства:
    Минэкономразвития с 71 субъектом РФ
    лишь по одному виду деятельности, Минздрав — с 89 субъектами по трем видам
    и Минкультуры—с четырьмя субъектами
    по одному виду. Кроме того, некоторые
    федеральные органы исполнительной
    власти, осуществляющие лицензирование, не имеют своих территориальных отделений, и напротив, территориальные
    органы отдельных ведомств (например,
    региональные инспекции государственного энергетического надзора) не обладают статусом органов исполнительной
    власти. Как следствие, соискатели лицензий вынуждены обивать пороги московских учреждений.

    Остается далеким от совершенства
    список лицензируемых видов деятельности. Согласно анализу 30 писем региональных органов исполнительной власти, поступивших Правительству РФ
    после вступления в действие закона
    «О лицензировании…», этот список необоснованно расширен, поскольку немало видов деятельности регулируются при
    помощи иных способов — государственного контроля и надзора, системы государственной регистрации и сертификации. Тем самым возникает противоречие
    со ст. 4 закона «О лицензировании…».

    В противоречие с данным законом
    (ст. 13) вступает и сохранение у различных контролирующих инстанций (должностных лиц органов внутренних дел,
    федеральных органов налоговой полиции, федерального антимонопольного органа, органов государственной
    инспекции по торговле, качеству товаров
    и защите прав потребителей) неоправданно широких полномочий, касающихся проверки не только наличия лицензии, но и соблюдения лицензионных
    требований и условий.

    Стоимость получения самих лицензий на практике многократно превышает
    установленную законом (1 300 рублей).
    Общие затраты на них, включая платные
    услуги за консультации, проверку правильности оформления и т. п., колеблются от 5 000 до 200 000 рублей (в поборах особенно усердствуют инспекции
    государственного энергетического надзора бывшего Минтопэнерго, взимающие 90 000 рублей только за освидетельствование каждого вида лицензируемой
    деятельности по хранению, переработке
    и транспортировке нефти, газа и продуктов их переработки).

    Надежды на упорядочение системы
    контрольно-надзорных органов в наибольшей мере связывались с законом
    от 8 августа 2001 года «О защите прав
    юридических лиц и индивидуальных
    предпринимателей при проведении
    государственного контроля (надзора)».
    Однако они оправдались далеко не
    полностью. Закон на первых порах способствовал лишь некоторому снижению
    инспекционных нагрузок в расчете на одно малое предприятие. В первой половине 2002 года количество инспекций сократилось на 21 процент по сравнению
    с таким же периодом предыдущего года,
    а во второй половине — соответственно
    на 27 процентов. Общее сокращение было достигнуто главным образом за счет
    уменьшения числа проверок, проводимых инспекторами Государственной противопожарной службы после ее реорганизации и передачи в ведение МЧС
    (в два раза за 2002 год по сравнению
    с 2001 годом) и Российской транспортной инспекцией Минтранса РФ (примерно на четверть). Вместе с тем зафиксировано увеличение активности
    Государственного надзора за связью и информацией в РФ (количество плановых
    инспекций возросло на 56,6 процента, внеплановых — на 88,6 процента).
    По данным, поступившим из 20 регионов, в четырех из них среднее число
    инспекций увеличилось.

    В целом невысокая отдача от применения указанного закона в значительной степени является следствием ограниченности сферы его действия. Закон
    не был нацелен на структурную модернизацию контрольно-надзорной системы, которая предусматривала бы создание постоянно действующих органов
    с четко прописанными функциями, исключающими дублирование. Поэтому
    в нем отсутствует закрепленный перечень органов государственного контроля и надзора, что дало основание некоторым ведомствам игнорировать его
    положения и руководствоваться только
    «своими» законодательно-нормативными актами. Например, очень часто органы внутренних дел, особенно на местах,
    опираются лишь на законы «О милиции» и «Об оперативно-розыскной деятельности», полагая, что действие закона «О защите прав юридических лиц…»
    не относится к их компетенции.

    Закон «О защите прав юридических
    лиц…» достаточно четко регламентирует
    саму процедуру проведения контрольно-надзорных мероприятий, устанавливает права юридических лиц и, в частности, ограждает их от взимания платы
    за проведение контрольных проверок.
    Вместе с тем он содержит множество исключений из сфер его применения. Согласно п. 3 ст. 1 данного закона, его действие не распространяется на отношения, связанные с осуществлением налогового, валютного и бюджетного
    контроля; банковского и страхового
    надзора, а также других видов специального государственного контроля
    за деятельностью юридических лиц
    и индивидуальных предпринимателей
    на финансовом рынке; транспортного
    контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную
    границу РФ, а также в стационарных
    и передвижных пунктах на территории РФ); государственного контроля
    (надзора) администрациями морских,
    речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов
    на территориях указанных портов; таможенного контроля; иммиграционного
    контроля; лицензионного контроля;
    контроля безопасности при использовании атомной энергии; санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля
    в пунктах перехода Государственной
    границы РФ; контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии
    с законодательством РФ, а также особо
    важных и режимных объектов, перечень
    которых устанавливается Правительством РФ; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора
    и правосудия; государственного метрологического контроля (надзора).

    Даже в пределах довольно ограниченной сферы действия упомянутого закона,
    в первую очередь акцентирующего внимание на правах юридических лиц по отношению к контролирующим органам, он не
    сумел существенно исправить ситуацию
    с дублированием функций существующих
    контрольно-надзорных органов. Анализ,
    проведенный российским экспертом
    А. Е. Шаститко для Минэкономразвития и
    представленный в июле 2002 года в виде
    доклада «Дублирование в деятельности
    органов государственного контроля»,
    указывал на существование острой проблемы в этой области. В докладе выявлено
    наличие чрезмерного, избыточного дублирования контрольных функций, которыми законодательно наделены различные контрольно-надзорные инстанции.
    Почти у всех из них, за небольшими исключениями (органы, ответственные
    за исполнение федерального бюджета;
    Федеральная инспекция труда, Государственная семенная инспекция; органы, осуществляющие государственный надзор
    и контроль в области мелиорации земель
    и некоторые другие), обнаружились дублирующие полномочия, не относящиеся к основному профилю деятельности.
    Причем у некоторых из них таких полномочий насчитывается около десятка,
    а иногда и более (милиция; органы и войска пограничной службы; органы государственной санитарно-эпидемиологической службы; органы, осуществляющие
    государственный геологический контроль; органы, осуществляющие государственный контроль за использованием
    и охраной водных объектов; органы,
    уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда;
    органы рыбоохраны и др.).

    В декабре 2002 года Минэкономразвития РФ представило доклад «Инвентаризация функций, оценка структуры,
    численности работников и уточнение порядка финансирования органов (организаций), осуществляющих государственный контроль (надзор)». Его выводы
    оказались неутешительны:

    «На законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финансирования
    органов государственного контроля
    (надзора).

    Не определена экономическая целесообразность существования каждого
    конкретного органа государственного контроля (надзора) и наделения этого органа объемом полномочий
    по контролю.

    Разделение объектов контроля между
    контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию
    функций (в том числе дублированию
    не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали — между структурами разных уровней одного и того же
    ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами,
    наделяемыми полномочиями по контролю), что увеличивает административную нагрузку на предпринимательский
    сектор»2.

    Озабоченность правительства вызывает стремление контрольно-надзорных
    органов в условиях ограниченности госбюджета к привлечению внебюджетных
    источников финансирования посредством оказания платных услуг различным
    организациям, в том числе и подконтрольным хозяйствующим субъектам. Такая практика в последние годы получает
    все большее распространение. Подобные
    отношения ставят под сомнение эффективность самого контроля, создавая к тому же предпосылки для «административного рэкета».

    В отсутствие специализированного и
    законодательно закрепленного перечня
    органов исполнительной власти, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, наиболее полными можно считать сведения, приведенные в Кодексе
    РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года. Такими органами являются:

    1. Органы внутренних дел (милиция)
    2. Органы и учреждения уголовноисполнительной системы
    3. Налоговые органы
    4. Органы, ответственные за исполнение федерального бюджета
    5. Таможенные органы
    6. Органы и войска пограничной
    службы
    7. Военные комиссары
    8. Федеральная инспекция труда и
    подведомственные ей государственные
    инспекции труда
    9. Органы государственной санитарно-эпидемиологической службы
    10. Органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор
    11. Органы, осуществляющие государственный карантинный фитосанитарный контроль
    12. Органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений
    13. Органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией
    и использованием химических веществ в
    сельском хозяйстве
    14. Органы, осуществляющие государственный контроль за качеством
    и рациональным использованием зерна
    и продуктов его переработки
    15. Государственные семенные инспекции
    16. Органы, осуществляющие государственный надзор и контроль в области мелиорации земель
    17. Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель
    18. Органы, осуществляющие государственный геологический контроль
    19. Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов
    20. Органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты
    лесного фонда
    21. Органы охраны территорий государственных природных заповедников
    и национальных парков
    22. Органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования
    использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания
    23. Органы рыбоохраны
    24. Органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды
    25. Органы, осуществляющие государственный экологический контроль
    26. Органы государственного энергетического надзора
    27. Органы государственного горного
    и промышленного надзора
    28. Органы, осуществляющие государственный контроль за безопасностью
    взрывоопасных производств
    29. Органы, осуществляющие государственное регулирование безопасности при использовании атомной
    энергии
    30. Органы, осуществляющие государственный пожарный надзор
    31. Органы, осуществляющие государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других
    видов техники
    32. Органы российской транспортной инспекции
    33. Органы автомобильного транспорта
    34. Органы морского транспорта;
    35. Органы внутреннего водного транспорта
    36. Органы государственной инспекции по маломерным судам
    37. Органы железнодорожного транспорта
    38. Органы, осуществляющие государственное регулирование в области
    авиации
    39. Органы единой системы организации воздушного движения Российской
    Федерации
    40. Органы, осуществляющие государственный надзор за связью и информатизацией
    41. Органы, осуществляющие контроль за обеспечением защиты государственной тайны
    42. Органы, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации
    43. Органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг
    44. Федеральный антимонопольный
    орган, его территориальные органы
    45. Органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей
    46. Органы, осуществляющие государственный контроль за производством
    и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции
    47. Органы, осуществляющие государственный контроль за соблюдением
    порядка ценообразования
    48. Органы стандартизации, метрологии и сертификации
    49. Органы государственного статистического учета
    50. Органы, осуществляющие федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием,
    обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней
    51. Органы государственной жилищной инспекции
    52. Органы государственного архитектурно-строительного надзора
    53. Органы, осуществляющие государственный контроль за соблюдением
    правил охраны и использования объектов культурного наследия
    54. Органы, осуществляющие государственный геодезический надзор, а также государственный контроль в области наименований географических объектов
    55. Органы регулирования естественных монополий
    56. Органы валютного контроля
    57. Органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц.

    Справку подготовил Алексей Ковальчук

    Доклад Правительства РФ «О практике применения нормативных правовых актов,
    направленных на снятие административных барьеров в экономике»

    в виде специальных документов, на основании которых субъекты РФ могли бы принимать свои планы в части административно-территориального устройства.

    Библиографический список

    Marcou G. Die Regionalisierung in Europa // Regional Policy Series. 2000. No. 4.

    Барциц И. Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М., 2001.

    Лексин В. Н., Селиверстов В. Е. Сущность, проблемы и механизмы формирования общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и региональных проблем // Регион: экономика и социология. 1999. № 4.

    Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / отв. ред. А. Г Гран-берг. М., 2000.

    Словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова. М., 1975.

    Собянин С. С. Субъект Российской Федерации в экономическом и социальном развитии государства: компетенция органов власти и методы ее реализации. М., 2007.

    Трофимов А. М. Об «Основных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу»: вопросы макроэкономической политики // Стратегия досрочного развития и роль государства в переходной экономике: российские подходы и мировой опыт. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2001. № 11.

    Чертков А. Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2012.

    Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы

    ВИНОКУРОВ Александр Юрьевич,

    главный научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор

    Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202^ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) прокуратура РФ определяется как «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Кроме того, предмет, пожалуй, самой внушительной отрасли прокурорского надзора — надзора за исполнением законов рассматривается в том числе через призму соблюдения Конституции РФ поднадзорными прокурорам

    органами, организациями, должностными и иными лицами.

    Акцентирование внимания прокуроров в названном Законе на вопросах соблюдения Основного закона1 произошло в связи с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации”». Справедливости ради нужно сказать о Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2449Л «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной админист-рации»2, в соответствии с п. 1 ст. 61 которого Генеральный прокурор РФ

    1 Данный термин мы используем не буквально, поскольку в отличие от Конституции РСФСР 1978 г. действующая Конституция РФ, обладая высшей юридической силой, имеет прямое действие.

    2 Утратил силу.

    и подчиненные ему краевые, областные прокуроры были призваны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РСФСР краевым, областным Советом и краевой, областной администрацией, их органами и должностными лицами. Но в данном законодательном акте речь шла о сфере интересов прокуроров областного звена, в то время как Закон о прокуратуре обозначил системный характер надзора за соблюдением Конституции РФ всеми поднадзорными прокурорам субъектами и объектами. При этом положения базового закона в последующем были конкретизированы в ряде отраслевых законодательных актов.

    Так, в ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что «Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда». В свою очередь, в ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о том, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

    Вряд ли данное обстоятельство можно считать основанием для наделения прокуратуры негласным статусом «органа конституционного надзора»3, однако здесь уместно

    3 См.: Холиков К. Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Рос-

    вспомнить и о таком широко используемом понятии, как «конституционная законность»4, которое, следуя логике, очевидно, противопоставляется иной законности, являющейся, судя по всему, неконституционной или «просто законной», поскольку «обычная» законность рассматривается как точное и неуклонное соблюдение правовых норм, строгое и полное осуществление правовых предписаний законов и основанных на них юридических актов всеми субъектами права5. Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности даже была предметом диссертационного исследования6.

    Одной из целей деятельности прокуратуры РФ согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре выступает обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и здесь целесообразно вспомнить известную цитату В. И. Ленина о недопустимо-

    сийский судья. 2011. № 1. К. Н. Холиков относит органы прокуратуры к числу «общих органов конституционного надзора» по причине наличия у прокуроров права на обращение в Конституционный Суд. Т. Ашурбе-ков говорит о роли прокуратуры в механизме конституционного надзора (см.: Ашурбе-ков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. № 7. С. 5).

    4 См.: Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. № 7; Куленко О. И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4; Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. № 5; Сеченова Р. Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. № 7.

    5 См.: Борисов А. Б. Большой юридический словарь. М., 2010. С. 219.

    сти деления законности на калужскую и казанскую7. Хотя с учетом федеративного устройства государства и наличия собственной законотворческой компетенции у субъектов РФ, особенно принимая во внимание положения ст. 73 Конституции РФ о праве самостоятельного правового регулирования вопросов, не охваченных ее ст. 71 и 72, едва ли тезис В. И. Ленина можно воспринимать как догму. Однако «парад» суверенитетов во второй половине 1990-х гг. и последующее трудоемкое возвращение (не без деятельного участия прокуроров) регионального законодательства в русло «единого правового пространства» в начале 2000-х гг. показали актуальность ленинской фразы.

    Возвращаясь к характеристике сферы надзора за соблюдением Конституции РФ, необходимо сказать, что в основе алгоритма обще-надзорной8 деятельности, а именно с ней согласно действующему законодательству ассоциируется по традиции надзор за исполнением зако-нов9, лежит проверка поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такое основание для проведения прокурорской проверки предусмотрено п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Из этого логически вытекает отсутствие оснований для проведения проку-

    iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

    7 См.: Ленин В. И. О «двойном» подчинении и законности. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958—1965, С. 197—201.

    8 Позволим себе в рамках настоящей статьи использовать данный термин, до 1992 г. обладавший статусом законодательно закрепленного (см. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»), а в настоящее время используемый профессионалами как нарицательное понятие, характеризующее такую отрасль, как «надзор за исполнением законов».

    9 См.: Ястребов В. Б. Прокурорский надзор за исполнением законов // Прокурор-

    ский надзор: учебник для вузов / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2011. С. 171—172.

    рором проверок соблюдения Конституции РФ по одной-единствен-ной, но безапелляционной причине — Конституция РФ, несмотря на использование в научной литературе ставшего нарицательным термина «Основной закон», к законодательным актам не относится в силу своей статусной самодостаточности. В противном случае едва ли целесообразно было разграничивать ее в процитированном выше п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре с «законами, действующими на территории Российской Федерации».

    К слову, далеко не во всех субъектах РФ конституции и уставы отождествляются с законодательными актами10, и это обусловлено положением ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой регионы имеют свою конституцию (устав) и законодательство, тем самым отграничивая акт, обладающий высшей юридической силой, от собственно законодательных актов.

    Частью 2 ст. 15 Конституции РФ определено, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Статьями 1 и 21 Закона о прокуратуре очерчен круг органов и лиц, в отношении которых органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за соблюдением требований Основного закона: федеральные органы исполнительной власти, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общест-

    10 Например, в названии законодательный статус подтверждается в Конституции Республики Алтай (Основном законе), а уставы города Москвы и Московской области содержат по тексту ссылку на их законодательный статус.

    венного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Сопоставление приведенного перечня с ч. 2 ст. 15 Основного закона показало, что на органы управления и руководителей коммерческих и ряда некоммерческих организаций обязанность соблюдать Конституцию РФ не распространяется, а значит, и надзор прокурорами в этой части фактически осуществляться не может.

    В целом отсутствие в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве основания для проведения прокурором проверки положений о наличии у него информации о факте нарушения (несоблюдения) требований Конституции РФ в принципе не свидетельствует о невозможности осуществления проверочных и иных мероприятий. Законодатель, акцентировав внимание на информации о нарушении закона, тем самым исключил необходимость ее наличия как основания для проверки соблюдения положений Конституции РФ. Данный вывод можно сделать, если провести аналогию с еще одной составляющей предмета надзора за исполнением законов — соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами и лицами (п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре). Как известно, данная деятельность осуществляется прокурорами в непрерывном режиме без учета поступающей в органы прокуратуры информации о принятии того или иного незаконного правового акта, причем приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» установлены весьма жест-

    кие регламентные рамки такой деятельности, возлагающие на прокуроров серьезный объем работы и ответственности.

    Аналогичная ситуация, связанная с отсутствием необходимости наличия у прокурора информации как основания для проведения проверки, имеет место и при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре), где круг поднадзорных органов и лиц идентичен закрепленному в п. 1 ст. 21 данного Закона. Причем вполне очевидно, что прокурор в рамках правозащитной надзорной деятельности может и должен проверять, как непосредственно соблюдаются нормы гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Основного закона. Однако с точки зрения законодательного разделения указанных направлений надзорной деятельности по отраслевому принципу, что подтверждается распределением их по разным главам Закона о прокуратуре и, что вполне логично, включением в разные предметы надзора (соответственно в ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре), пределы надзора за соблюдением Конституции РФ не могут распространяться на вопросы соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина11.

    Анализируя пределы осуществления надзорной деятельности в

    11 Ряд авторов подвергает сомнению отраслевую самостоятельность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предлагая объединить это направление с традиционным «общим надзором» (см., например: Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3. С. 5). Мы не поддерживаем такую позицию, хотя в одной из своих статей отмечали фактически межотраслевой характер правозащитного направления надзорной деятельности (см.: Винокуров А. Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 11).

    рассматриваемой сфере, хотелось бы обратить внимание на вопиющую законодательную ошибку, заложенную в ст. 24.6 КоАП РФ. Как отмечалось, правом на осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях обладают Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры. То есть речь идет только о таких категориях прокурорских работников, как оперативные работники Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ (приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур) и их заместители, а также прокуроры районного звена. Следовательно, осуществлять надзорную деятельность в данной сфере не вправе заместители Генерального прокурора РФ (они назначаются на должность Советом Федерации Федерального собрания РФ), а также прокурорские работники в прокуратурах регионального и районного звеньев (полномочиями по их назначению на должность наделены прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры)12.

    Определив необязательность наличия с точки зрения законодателя информации о нарушении (несоблюдении) Конституции РФ, попытаемся «привязать» к этой деятельности предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре и нормами ряда других законодательных актов полномочия прокурора.

    Теорией прокурорского надзора выработан подход, согласно которому надзорные полномочия прокурора делятся на две основные группы:

    а) полномочия по выявлению нарушений закона;

    б) полномочия по устранению нарушений закона (отдельные авторы

    12 Проблему можно устранить, заменив словосочетание «назначаемые им» на «подчиненные ему».

    в эту группу включают также полномочия по предупреждению нарушений закона).

    В пункте 1 ст. 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

    по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

    требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

    вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

    Полагаем, что формально все названные полномочия, кроме выделенных нами, могут применяться прокурорами в рамках проверки, т. е. при выявлении фактов несоблюдения Конституции РФ.

    Вместе с тем, учитывая то обстоятельство, что целью надзорного процесса является в том числе и принятие мер по устранению нарушений законов, можно сделать вывод, что реагировать на выявленные нарушения Конституции РФ согласно нормам Закона о прокуратуре прокурор фактически не вправе, поскольку п. 2 и 3 ст. 22 данного Закона начинаются словами «прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом» и «прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона».

    Приведем положения ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Однако и здесь речь идет о нарушениях не собственно норм Основного закона, а положений законодательных актов федерального и регионального уровня, устанавливающих административную ответственность.

    Безусловно, указанные обстоятельства не свидетельствуют о полном отсутствии у прокуроров рычагов реагирования в связи с выявленными фактами несоблюдения Конституции РФ. В этом смысле следует обратить внимание на ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон № 82-ФЗ), в которой говорится, что в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. И здесь, исходя из логики законодателя, правом реагирования на выявленные нарушения кроме руководителя прокурорской системы наделены только прокуроры субъектов РФ. Прокурору фактически дозволяется отойти от общепринятой и закрепленной в ст. 24 Закона о прокуратуре схемы, согласно которой должен соблюдаться законодательно предписанный месячный срок на устранение нарушений. В рассматриваемом случае прокурор управомочен самостоятельно устанавливать срок устранения нарушений Конституции РФ, что следует признать неправильным, особенно с учетом ч. 2 ст. 42 Закона № 82-ФЗ:

    «В случае, если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев»13. Наконец, в ч. 1 ст. 44 этого же Закона установлено, что основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются в том числе неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ. При этом в ч. 3 данной статьи закреплено, что Генеральный прокурор РФ вносит в суд заявление о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения, а прокурор соответствующего субъекта РФ заявление о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения в порядке, предусмотренном Законом о прокуратуре14. Пожалуй, самой интересной нормой в рассматриваемом контексте является ч. 1 ст. 38 Закона № 82-ФЗ, устанавливающая, что прокуратура РФ осуществляет «надзор за соблюдением законов общественными объединениями», т. е. не оговаривает конституционную обусловленность предмета надзора.

    iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

    Аналогичный пример законодательной нестыковки в предмете надзора и пределах реагирования можно увидеть и в Федеральном законе от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обес-

    13 Полагаем, что, несмотря на двусмысленность термина «решение» (его можно рассматривать и как синоним понятия «волеизъявление», и как наименование документа), его использование целесообразно в качестве заголовка акта прокурорского реагирования по примеру протеста, представления и т. д.

    14 Закон о прокуратуре не содержит норм,

    корреспондирующих рассматриваемой. Порядок обращения в суд регламентируется положениями ГПК РФ.

    печением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», согласно ст. 25 которого надзор за соблюдением законодательства РФ субъектами осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляет прокуратура РФ в порядке, установленном законодательством РФ15. В то же время на основании ч. 2 ст. 11 названного Закона прокурор соответствующего субъекта РФ вправе внести в совет Общественной палаты представление для принятия решения о прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии в случае неоднократных нарушений общественной наблюдательной комиссией Конституции РФ.

    В связи с этим обращает на себя внимание упомянутая выше ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в том числе Конституции РФ. Однако с учетом отсутствия в данном Законе положений о специальных актах прокурорского реагирования приходится констатировать, что у прокурора фактически отсутствуют инструменты, с помощью которых можно ставить вопрос об устранении выявленных нарушений.

    15 Обращает на себя внимание, с одной стороны, широкий подход в употреблении термина «законодательство», поскольку это далеко не всегда совокупность сугубо законодательных актов, а с другой — ограничение рамок надзора только вопросами исполнения федеральной нормативной базы, в то время как Закон о прокуратуре подразумевает проверки исполнения, в том числе требований законов субъектов РФ.

    Закон о прокуратуре также не располагает рычагами воздействия на нарушителей конституционных норм. Т. Ашурбеков отмечает, что «составная часть работы по надзору за соблюдением Конституции — обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ (курсив мой. — А. В.)»16. Но в данном случае, по нашему мнению, речь идет не о надзоре за соблюдением Конституции РФ, а скорее о такой общенадзорной составляющей, как надзор за законностью правовых актов. Кроме того, далеко не все органы, чьи акты не прошли судебную проверку на конституционность, поднадзорны органам прокуратуры.

    Проведенное нами исследование показало, что в целом можно согласиться с формулировкой п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, позиционирующего прокуратуру РФ как систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ, и это в принципе распространяется на сферу надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку прокурор согласно ст. 28 Закона о прокуратуре вправе внести представление об устранении нарушений прав и свобод (включая конституционно закрепленные). Однако применительно к надзору за исполнением законов включение в предмет прокурорской деятельности вопросов соблюдения Конституции РФ поднадзорными органами имеет в законодательном плане неконкрети-зированный и противоречивый характер. С одной стороны, до предмета надзора не дотягивают прокурорские полномочия, что наглядно проявляется в самом Законе о прокуратуре, а с другой — в отдельных отраслевых законодательных актах наделение прокуроров правом применения актов реагирования на факты нарушений Основного закона не согласуется с более узким по содержанию предметом надзора. В связи с этим представляется необходимым

    16 Ашурбеков Т. Указ. соч. С. 5.

    внести корректировки в действующие нормы с учетом возлагаемых на органы прокуратуры общественных ожиданий.

    Кроме того, в рамках проводящейся в настоящее время работы по подготовке проекта нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует четко установить пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, а также решить вопрос о наделении прокуроров полномочиями, позволяющими в бесспорном порядке осуществлять полноценную надзорную деятельность. Это позволит избежать на практике ненужных спекуляций и исключить коррупциогенный фактор в нормах, регламентирующих надзорный процесс.

    Библиографический список

    Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. № 7.

    Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. 2001. № 7.

    Борисов А. Б. Большой юридический словарь. М., 2010.

    Винокуров А. Ю. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотрас-

    левой предмет прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 11.

    Куленко О. И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

    Ленин В. И. О «двойном» подчинении и законности. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М., 1958—1965.

    Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. № 5.

    Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3.

    Савенков А. Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002.

    Сеченова Р. Р. Состояние конституционной законности в сфере избирательных прав граждан // Современное право. 2005. № 7.

    Холиков К. Н. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Российский судья. 2011. № 1.

    Федеральный закон

    и и

    «О национальной платежной системе»: сложности реализации

    БЕЛОБАБЧЕНКО Марина Константиновна, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук

    iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

    В сентябре прошлого года вступил в силу Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее — Закон о платежной системе). Исходя из названия этого Закона

    можно было ожидать, что он должен определять и систематизировать на концептуальном уровне сложившуюся в Российской Федерации платежную систему, все многообразие платежных средств, применяемых в практике расчетов юридическими и физическими лицами.

    Существующая на сегодня и закрепленная в гл. 46 ГК РФ система расчетов не вполне отвечает современным требованиям развития эко-

      1. Органы общественного контроля

    Одной из гарантий соблюдения трудовых прав граждан в нашей стране является деятельность системы государственных органов контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства и наличие общественного контроля в этой области.

    Различие между государственным надзором и контролем и общественным контролем профсоюзов состоит в том, что специально уполномоченные государственные органы и инспекции наделены государством не только надзорными и контрольными функциями, но и властными полномочиями — правом давать работодателям обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений, приостанавливать работу организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования в условиях, угрожающих жизни и здоровью работников, привлекать виновных должностных лиц к административной ответственности и т. д. Органы общественного контроля, обладая широкими полномочиями по проверке соблюдения законодательства о труде и охране труда не вправе приостанавливать работы, производимые с нарушением правил безопасности, и привлекать должностных лиц к административной ответственности. Они могут добиться этого только путем обращения в соответствующие компетентные государственные органы.2

    В зависимости от органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в данной области, различают: государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде, а также общественный контроль в сфере труда (ст. 370 ТК РФ). Контроль и надзор условий и охраны труда могут осуществляться общественными организациями при наличии у них необходимых полномочий. Возможность проведения такого контроля предусматривается нормами ст. 218, 370 ТК РФ, согласно которым общественный контроль за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда осуществляется профессиональными союзами и иными уполномоченными работниками представительными органами, которые вправе создавать в этих целях комитеты (комиссии) по охране труда, а также избирать уполномоченных (доверенных) лиц по вопросам охраны труда профессиональных союзов и иных уполномоченных работниками представительных органов («Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 (ред. от 29.12.2010))3.

    Профессиональные союзы в лице их соответствующих органов и иные уполномоченные работниками представительные органы имеют право:

    — осуществлять контроль за соблюдением работодателями законодательства об охране труда;

    — проводить независимую экспертизу условий труда и обеспечения безопасности работников данного юридического лица;

    — принимать участие в расследовании несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также осуществлять их самостоятельное расследование;

    — получать информацию от руководителей и иных должностных лиц юридического лица об условиях и охране труда, а также обо всех несчастных случаях, произошедших на производстве, и профессиональных заболеваниях;

    — предъявлять требования о приостановлении работ в случаях возникновения угрозы жизни и здоровью работников;

    — осуществлять выдачу работодателям обязательных к рассмотрению представлений об устранении выявленных нарушений требований охраны труда;

    — осуществлять проверку условий и охраны труда, выполнения обязательств работодателей по охране труда, предусмотренных условиями коллективных договоров и соглашений;

    — принимать участие в разработке проектов подзаконных нормативных актов об охране труда, а также согласовывать их в порядке, установленном Правительством РФ;

    — обращаться в соответствующие органы с требованиями о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении требований охраны труда, сокрытии фактов несчастных случаев на производстве;

    — принимать участие в рассмотрении трудовых споров, связанных с нарушением законодательства об охране труда, обязательств, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями, а также с изменениями существующих условий труда. («Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 (ред. от 29.12.2010))4.

    Уполномоченные (доверенные) лица по охране труда профессиональных союзов и иных уполномоченных работниками представительных органов имеют право беспрепятственно проверять на предприятиях, в организациях, учреждениях соблюдение требований охраны труда и вносить обязательные для рассмотрения соответствующими должностными лицами предложения об устранении выявленных нарушений требований охраны труда с указанием сроков.

    При организации общественного контроля за условиями и охраной труда следует иметь в виду, что успешное выполнение уполномоченными лицами поставленных перед ними задач и функций возможно при условии оказания им необходимой помощи и поддержки со стороны администрации юридического лица, профсоюзных и иных уполномоченных работниками представительных органов, органов государственного контроля и надзора, инспекции профсоюзов. Правовые основания такого взаимодействия в целях выполнения требований охраны труда определяются соответствующими нормами законодательства о труде и охране труда, а также других нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность указанных общественных органов.5

    В зависимости от конкретных условий деятельности в структурном подразделении юридического лица может быть избрано несколько уполномоченных. Численность, порядок их избрания и сроки полномочий могут быть согласованы условиями коллективного договора или другим совместным решением работодателя и представительного органа работников. Уполномоченные могут избираться как в структурных подразделениях, так и в целом по предприятию, организации, учреждению, на общем собрании работников на срок не менее двух лет. Уполномоченные могут быть избраны также из числа специалистов, не являющихся работниками данного юридического лица, при условии согласования такого действия с работодателями. Как правило, уполномоченные включаются в состав комитета (комиссии) по охране труда данного предприятия, организации, учреждения. Избирать уполномоченными лицами тех работников, которые в силу своих служебных обязанностей (занимаемой должности) несут ответственность за состояние охраны труда, является нецелесообразным.

    В обязанности работодателя входит обеспечение уполномоченных нормативными и справочными материалами по охране труда за счет средств юридического лица (работодателя). Уполномоченным лицам должны выдаваться соответствующие удостоверения и для выполнения возложенных на них функций рекомендуется предоставлять им необходимое время в течение рабочего дня, устанавливать дополнительные социальные гарантии на условиях, определяемых коллективным договором или иным совместным решением работодателя и представительных органов работников юридического лица.6