Организационная структура администрации города

Содержание

О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ (ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ) ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ (с изменениями на: 28.08.2014)

ГУБЕРНАТОР ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 1 марта 2010 года N 195

О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ (ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ) ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

(в ред. постановления Губернатора Владимирской области от 03.07.2012 N 733, постановления администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907)

В целях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
постановляю:
1. Утвердить прилагаемые методические рекомендации по формированию организационной структуры местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) во Владимирской области.
2. Рекомендовать главам муниципальных образований области при утверждении структуры местной администрации муниципального образования руководствоваться методическими рекомендациями по формированию организационной структуры местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) во Владимирской области исходя из возможностей бюджета муниципального образования с учетом нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Владимирской области, утвержденных постановлением Губернатора области от 01.07.2011 N 662, без увеличения численности муниципальных служащих.
(в ред. постановления администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907)
3. Считать утратившими силу постановления Губернатора области:
— от 09.12.2005 N 708 «О примерных структурах местных администраций муниципальных образований Владимирской области»;
— от 16.11.2006 N 785 «О внесении изменений в постановление Губернатора области от 09.12.2005 N 708 «О примерных структурах местных администраций муниципальных образований Владимирской области»;
— от 30.06.2006 N 464 «О внесении изменений в постановление Губернатора области от 09.12.2005 N 708 «О примерных структурах местных администраций муниципальных образований Владимирской области»;
— от 29.03.2007 N 212 «О внесении изменений в приложения к постановлению Губернатора области от 09.12.2005 N 708 «О примерных структурах местных администраций муниципальных образований Владимирской области»;
— от 27.04.2009 N 329 «О внесении изменений в постановление Губернатора области от 09.12.2005 N 708 «О примерных структурах местных администраций муниципальных образований Владимирской области».
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Губернатора области, руководителя аппарата.

(п. 4 в ред. постановления администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907)
5. Постановление вступает в силу со дня его подписания.

Губернатор
Владимирской области
Н.В.ВИНОГРАДОВ

Приложение. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ (ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ) ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

Приложение
к постановлению
Губернатора
Владимирской области
от 01.03.2010 N 195

(в ред. постановления Губернатора Владимирской области от 03.07.2012 N 733, постановления администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907)

1. Настоящие Методические рекомендации разработаны в целях реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ), для оказания практической помощи органам местного самоуправления при формировании организационной структуры местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) во Владимирской области:
— сельского и городского поселения;
— муниципального района;
— городского округа.
2. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (часть 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).
3. Утратил силу. — Постановление администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907.
4. Примерные организационные структуры местной администрации разработаны по уровням управления:

— для сельского поселения с численностью населения до 3000 чел. согласно приложению N 5;

— для сельского поселения с численностью населения свыше 3000 чел. согласно приложению N 6;

— для городского поселения согласно приложению N 7;

— для муниципального района согласно приложению N 8;

— для городского округа согласно приложению N 9;

— для городского округа г. Владимир (областной центр) согласно приложению N 10.
5. Примерные организационные структуры местной администрации разработаны и могут применяться при условии выполнения органом местного самоуправления полного перечня вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
6. В случае передачи исполнения отдельных вопросов местного значения на иной уровень управления соответствующее подразделение не формируется.
7. В случае наделения органа местного самоуправления областными государственными полномочиями в структуре создается дополнительное подразделение (либо вводится должность специалиста).
8. В Примерных организационных структурах использовано унифицированное наименование «Отдел (специалист)». На практике наименование структурного подразделения предлагает глава местной администрации.
9. Организационные структуры местных администраций должны формироваться с учетом нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Владимирской области, утвержденных постановлением Губернатора области от 01.07.2011 N 662, без увеличения численности муниципальных служащих.
(в ред. постановления администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907)

Приложение N 1
к приложению
к постановлению
Губернатора области

ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ, РЕШЕНИЕ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНО (ПО ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 ГОДА N 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»)

Утратил силу. — Постановление администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907.

Приложение N 2. ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ, НА РЕШЕНИЕ КОТОРЫХ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ИМЕЮТ ПРАВО (ПО ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 ГОДА N 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»)

Приложение N 2
к приложению
к постановлению
Губернатора области

Утратил силу. — Постановление администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907.

Приложение N 3. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ (ПО ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 ГОДА N 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»)

Приложение N 3
к приложению
к постановлению
Губернатора области

Утратил силу. — Постановление администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907.

Приложение N 4. ПЕРЕДАННЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ

Приложение N 4
к приложению
к постановлению
Губернатора области

Утратило силу. — Постановление администрации Владимирской области от 28.08.2014 N 907.

Приложение N 1. ПРИМЕРНАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

Приложение N 1
к приложению
к постановлению
Губернатора области

Численность населения до 3000 чел.
1. Глава муниципального образования (глава администрации).
2. Заместитель главы администрации.
3. Финансовый отдел (отдел финансов и бухгалтерского учета).
4. Специалист по муниципальному имуществу, землеустройству и территориальному планированию.
5. Специалист по предоставлению муниципальных услуг.
6. Специалист(ы) по социальным вопросам.
7. Специалист-юрист.

Приложение N 2. ПРИМЕРНАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

Приложение N 2
к приложению
к постановлению
Губернатора области

Численность населения свыше 3000 чел.
1. Глава муниципального образования (глава администрации).
2. Заместитель главы администрации по вопросам жизнеобеспечения.
3. Заместитель главы администрации по работе с населением и социальным вопросам.
4. Финансовый отдел (отдел финансов и бухгалтерского учета).
5. Специалист по муниципальному имуществу, землеустройству и территориальному планированию.
6. Специалист по предоставлению муниципальных услуг.
7. Специалист(ы) по социальным вопросам.
8. Специалист-юрист.

Приложение N 3. ПРИМЕРНАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

Приложение N 3
к приложению
к постановлению
Губернатора области

1. Глава муниципального образования (глава администрации).
2. Заместитель главы администрации по жизнеобеспечению, строительству и архитектуре, управлению имуществом.
3. Заместитель главы (руководитель аппарата) администрации, начальник (заведующий) отдела организационной работы, кадров и делопроизводства.
4. Отдел организационной работы, кадров и делопроизводства.
5. Правовой (юридический) отдел.
6. Отдел бюджетного учета и отчетности.
7. Финансово-экономический отдел.
8. Отдел строительства и архитектуры.
9. Отдел по развитию предпринимательства, потребительского рынка и сферы услуг.
10. Отдел по культуре, физической культуре и спорту и молодежной политике.

Приложение N 4. ПРИМЕРНАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

Приложение N 4
к приложению
к постановлению
Губернатора области

1. Глава муниципального образования (глава администрации).
2. Заместитель главы администрации, начальник управления жизнеобеспечения, строительства, архитектуры и имущества.
3. Заместитель главы администрации, начальник финансового управления.
4. Заместитель главы администрации по социальным вопросам.
5. Заместитель главы (руководитель аппарата) администрации.
6. Отдел (управление) организационной и контрольной работы, кадров и делопроизводства.
7. Правовой (юридический) отдел (управление).
8. Информационный (компьютерный) отдел.
9. Архивный отдел.
10. Отдел бюджетного учета и отчетности.
11. Отдел мобилизационной работы.
12. Отдел ГО, ЧС и общественного развития.
13. Финансовое управление.
14. Управление жизнеобеспечения, строительства и архитектуры.
15. Отдел (управление) природопользования и охраны окружающей среды.
16. Отдел (управление) экономического развития.
17. Отдел (управление) сельского хозяйства, потребительского рынка и сферы услуг.
18. Отдел (управление) имущественных и земельных отношений.
19. Отдел (управление) здравоохранения, охраны труда и социального партнерства.
20. Отдел (управление) образования.
21. Отдел по культуре, физической культуре и спорту, туризму и молодежной политике.
Примечание: в структуре администрации муниципального района могут создаваться структурные подразделения либо вводиться должности специалистов для реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.

Приложение N 5. ПРИМЕРНАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ВО ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

Приложение N 5
к приложению
к постановлению
Губернатора области

1. Глава муниципального образования (глава администрации).
2. Заместитель главы администрации, начальник управления жизнеобеспечения, строительства и архитектуры.
3. Заместитель главы администрации, начальник финансового управления.
4. Заместитель главы администрации по социальным вопросам.
5. Заместитель главы администрации по экономической политике, имущественным и земельным отношениям.
6. Заместитель главы (руководитель аппарата) администрации.
7. Отдел (управление) организационной и контрольной работы, кадров и делопроизводства.
8. Правовой (юридический) отдел (управление).
9. Информационный (компьютерный) отдел.
10. Архивный отдел.
11. Отдел бюджетного учета и отчетности.
12. Отдел мобилизационной работы.
13. Отдел ГО, ЧС и общественного развития.
14. Финансовое управление.
15. Управление жизнеобеспечения, строительства и архитектуры.
16. Отдел (управление) природопользования и охраны окружающей среды.
17. Отдел (управление) экономического развития, потребительского рынка и сферы услуг.
18. Отдел (управление) имущественных и земельных отношений.
19. Отдел (управление) здравоохранения, охраны труда и социального партнерства.
20. Отдел (управление) образования.
21. Отдел (управление) по культуре, физической культуре и спорту, туризму и молодежной политике.
Примечание: в структуре администрации городского округа могут создаваться структурные подразделения либо вводиться должности специалистов для реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.

Приложение N 6. ПРИМЕРНАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Г. ВЛАДИМИРА (ОБЛАСТНОГО ЦЕНТРА)

Приложение N 6
к приложению
к постановлению
Губернатора области

1. Глава муниципального образования (глава администрации).
2. Первый заместитель главы администрации.
3. Заместитель главы администрации по социальным вопросам.
4. Заместитель главы администрации по вопросам экономического развития.
5. Заместитель главы администрации, начальник управления промышленности, транспорта, предпринимательства и трудовых отношений.
6. Заместитель главы администрации, начальник управления жилищно-коммунального хозяйства.
7. Заместитель главы администрации, начальник управления архитектуры и строительства.
8. Заместитель главы администрации, начальник управления муниципальным имуществом.
9. Правовое управление.
10. Управление по учету и распределению жилой площади.
11. Управление по связям с общественностью и СМИ.
12. Отдел по мобилизационной политике.
13. Управление организационной работы и муниципальной службы.
14. Управление информатизации и телекоммуникаций.
15. Управление по физической культуре и спорту.
16. Управление делопроизводства.
17. Отдел бухгалтерского учета и отчетности.
18. Архивный отдел.
19. Управление административного обеспечения и обращения граждан.
20. Управление муниципального заказа.
21. Управление образования.
22. Управление по делам молодежи.
23. Управление здравоохранения.
24. Управление культуры.
25. Управление экономики, международных связей и туризма.
26. Управление потребительского рынка, услуг и защиты прав потребителей.
27. Управление промышленности, транспорта, предпринимательства и трудовых отношений.
28. Управление по охране окружающей среды.
29. Управление жилищно-коммунального хозяйства.
30. Управление архитектуры и строительства.
31. Управление муниципальным имуществом.
32. Управление земельными ресурсами.
33. Управление наружной рекламы и информации.
34. Финансовое управление.
35. Администрация Ленинского района.
36. Администрация Октябрьского района.
37. Администрация Фрунзенского района.
Примечание: в структуре администрации городского округа могут создаваться структурные подразделения либо вводиться должности специалистов для реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.

15.5. Местная администрация: принципы построения и типы структуры

Местная администрация — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования — в соответствии с уставом муниципального образования наделяется необходимыми полномочиями для решения вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию. Местные администрации принимают непосредственное участие в формировании социальной, экономической, экологической политики на уровне муниципального образования и организуют ее реализацию в муниципальном образовании.

Цели и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и выполнение определенных функций и задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственный комплекс, чем большее количество функций возложено на органы местного самоуправления, тем более сложной является структура и тем более важна взаимосвязь всех ее составляющих, обеспечивающих комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Структура управления, как правило, ориентирована на решение задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения, и должна определяться уровнем социально-экономического развития муниципального образования.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами.

В науке управления под организационной структурой управления понимается совокупность элементов и уровней управления, находящихся в отношениях подчиненности и связности.

Выделяются следующие группы организационных структур:

  • линейно-функциональные структуры;
  • матричные структуры;
  • множественные структуры.

Структура администрации муниципального образования формируется чаще всего по линейно-функциональному принципу. И хотя в крупных муниципальных образованиях структуры администрации можно охарактеризовать как множественные структуры управления, по своей сути они представляют собой громоздкую совокупность ряда линейно-функциональных структур.

Ниже охарактеризованы основные принципы построения организационных структур администрации.

Направленность на достижение целей. Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за реализацию поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

Перспективность. Решая вопросы оперативного характера, органы местного самоуправления должны одновременно проводить работу по определению стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

Способность к развитию (адаптивность). Необходимость развития организационной структуры объясняется тенденцией к постоянному изменению внешних условий, а также появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

Комплексность. При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности. Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения администрации, носили максимально завершенный характер, что имеет первостепенное значение для отраслевых структурных подразделений.

Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

Экономичность. Организационная структура должна обеспечивать эффективное рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в том числе за счет введения таких должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления — с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы реализации этих принципов — корректироваться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами.

Структура местной администрации должна быть динамичной и гибкой, так как сложность муниципального образования как объекта управления заставляет постоянно искать новые, наиболее оптимальные организационные решения. Подтверждением этого служит тот факт, что в структурах управления администрации постоянно создаются новые отделы, комитеты, ликвидируются старые, увеличивается или уменьшается число заместителей главы администрации и т.д. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования и обычно включает в себя:

  • главу администрации;
  • заместителей главы, в числе которых может быть первый заместитель;
  • отраслевые структурные подразделения специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение и т.д.);
  • функциональные структурные подразделения общей компетенции (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);
  • территориальные органы (например, для города с районным делением);
  • аппарат администрации, обеспечивающий ее деятельность (юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.);
  • вспомогательные службы (службы, обеспечивающие содержание помещения, водители и т.п.).

Структура администрации муниципального образования может быть простой или сложной. К простым относятся структуры администраций небольших муниципальных образований — сельские и поселковые ( рис. 15.1).


Рис. 15.1. Структура поселковой администрации поселка Новинки Нижегородской области

В крупных муниципальных образованиях используются, как правило, сложные структуры ( рис. 15.2).


увеличить изображение
Рис. 15.2.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Порядок организации ее деятельности обычно определяется специальным документом — регламентом, утверждаемым главой администрации.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления. При этом звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления — совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Структура местной администрации представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.

Основополагающий принцип построения структур управления — принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту. Выражаясь иначе, выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т.д.).

На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывают влияние различные факторы (рис. 15.1).

Кроме того, на организационную структуру местной администрации оказывают значительное влияние внутренние факторы, такие как личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-техническое оснащение администрации и др.

Рис. 15.1. Факторы, влияющие на формирование конкретной организационной структуры местной администрации

В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, являются ее компетенции в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

  • 1)вопросы социально-экономического развития территории;
  • 2)вопросы муниципального хозяйства;
  • 3)финансовые вопросы;
  • 4)социальные вопросы;
  • 5)административно-организационные вопросы;
  • 6)исполнение переданных государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая обычно включает:

  • 1)руководящее звено: главу администрации, заместителей главы, в числе которых может быть первый заместитель;
  • 2)структурные подразделения, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой:
    • — отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т.п.),
    • — функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);
  • 3)территориальные органы (например, для города с районным делением);
  • 4)аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.

Подобные организационные структуры называют линейно-функциональными из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными) и функциональными структурными подразделениями.

Первые являются, как правило, инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений.

В зависимости от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач структурные подразделения обладают разным статусом и, соответственно, имеют разные наименования.

  • 1. Департаменты — функционально-отраслевые структурные подразделения, осуществляющие исполнительные, распорядительные и контрольные функции в определенной отрасли или сфере управления муниципальным образованием и определяющие концептуальное развитие в данной сфере (отрасли); возглавляются заместителями главы администрации.
  • 2. Управления — относительно самостоятельные структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие определенное направление деятельности местной администрации; вправе издавать акты управления.
  • 3. Комитеты — структурные подразделения, созданные и функционирующие на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности администрации.
  • 4. Отделы — структурные подразделения местной администрации, осуществляющие оперативные либо вспомогательные функции.
  • 5. Секторы — организационно не обособленные структурные подразделения отдела (реже — управления), осуществляющие исполнительную деятельность и формируемые для решения однородных задач, как правило, на протяжении определенного периода времени.
  • 6. Комиссии — создаются на определенный срок для решения какой-либо проблемы.

Вместе с тем указанный перечень не является унифицированным, и на практике зачастую проявляется значительное несоответствие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций.

В современных условиях, когда эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования, существующие линейно-функциональные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан.

Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обусловливают необходимость формирования новых — проектных (программно-целевых) структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени.

При таком подходе для решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются целевые программы, представляющие собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Для реализации программы предусматриваются выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников, которые на период действия программы находятся в некоторой степени в двойном подчинении: своему непосредственному руководителю и ответственному исполнителю программы. Как правило, проектные структуры образуются в администрациях в виде комиссий и рабочих групп.

Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач).

Таким образом, существуют два основных подхода к построению структур местных администраций — функциональный и программно-целевой.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.

После выявления всего набора функций (а это несложно сделать, исходя из компетенции муниципального образования) осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, т.е. тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов.

Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций, и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.

Достаточно продуктивен принцип «горизонтально-вертикального» построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несоподчинеиные органы — финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т.д. — и в то же время должна существовать управленческая вертикаль — руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения. Таким образом, выстраивая горизонтально-вертикальные структуры для выполнения каждой из функций или, в более укрупненном виде, для управления в различных сферах деятельности, при сведении их в единую структуру получается целостная структура местной администрации.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ и проектов развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами и проектами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ и проектов. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы и проекты развития. И то и другое присущи каждому муниципальному образованию; поэтому при построении структур местных администраций в различной мере применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.

Рассмотрим возможные базовые структуры администраций муниципального района, поселения и городского округа. Для каждого конкретного муниципального образования они должны уточняться применительно к его особенностям (характеристикам). Эти структуры не предусматривают осуществление отдельных государственных полномочий, поскольку наличие и перечень названных полномочий являются переменными факторами.

Основываясь на перечне вопросов местного значения муниципального района и полномочиях органов местного самоуправления по их решению, в структуре администрации муниципального района можно выделить пять основных направлений (табл. 15.1).

Таблица 15.1

Распределение направлений деятельности муниципального образования

Направления

Содержание деятельности

Экономика и финансы

Экономическое планирование; реализация экономической политики; управление муниципальным имуществом; управление муниципальными природными ресурсами; финансовое и налоговое планирование; исполнение бюджета; финансовый контроль

Жизнеобеспечение

Коммунальное хозяйство; благоустройство; территориальное планирование и градостроительство; транспорт; связь; торговля; общественное питание; бытовые услуги; ритуальные услуги

Социальная

политика

Общее образование; дошкольное образование; дополнительное образование; здравоохранение (медицинская помощь); культура и досуг; физкультура и спорт; работа с детьми и молодежью

Безопасность

Гражданская оборона и чрезвычайные ситуации; охрана общественного порядка; охрана окружающей среды; охрана жизни и здоровья на водных объектах

Обеспечение

деятельности

Кадровая политика; бухгалтерское обслуживание; юридическое обслуживание; хозяйственное обслуживание; делопроизводство; архивная деятельность; информационное обеспечение; связи с общественностью и средствами массовой информации; контроль исполнения

Вместе с тем ряд вопросов относится к смежным сферам деятельности, и формулировки отдельных вопросов включают одновременно несколько различных функций. Например, земли и водные объекты могут рассматриваться как ресурсы (экономический блок) и как объекты природоохранных мероприятий (блок обеспечения безопасности в широком смысле).

Более детальное раскрытие структуры администрации муниципального района (до первичных структурных единиц и отдельных штатных должностей) возможно с учетом исполняемых по каждому направлению функций (рис. 15.2).

Рис. 15.2. Примерная структура администрации муниципального района

Рассмотрим структуру администрации поселения. Исходя из перечня вопросов местного значения поселения и полномочий органов местного самоуправления по их решению, в структуре администрации поселения выделяются те же направления, что и в структуре администрации муниципального района, отличающиеся в определенной части иными, чем у муниципального района, входящими в их состав функциями.

Определим основные функции, относящиеся к каждому из направлений.

Экономика и финансы:

  • — экономическое планирование и осуществление экономической политики;
  • — управление муниципальным казенным имуществом;
  • — координация деятельности муниципальных предприятий и учреждений;
  • — финансовое планирование;
  • — исполнение бюджета;
  • — финансовый контроль;
  • — осуществление налоговой политики;
  • — размещение муниципального заказа;
  • — управление муниципальными природными ресурсами;
  • — ведение муниципальной статистики;
  • — создание условий для обеспечения жителей поселения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство:

  • — организация электроснабжения населения;
  • — организация теплоснабжения населения;
  • — организация газоснабжения населения;
  • — организация водоснабжения населения;
  • — организация водоотведения;
  • — организация снабжения населения топливом;
  • — содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;
  • — организация обустройства мест для отдыха населения;
  • — организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
  • — организация уличного освещения и установки уличных указателей;
  • — организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
  • — создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
  • — создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи;
  • — организация благоустройства и озеленения территории поселения;
  • — планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения;
  • — организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Социальная политика:

  • — обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
  • — участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
  • — организация библиотечного обслуживания населения;
  • — создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами культурно-зрелищных учреждений;
  • — охрана памятников истории и культуры местного значения;
  • — обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта.

Безопасность:

  • — участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций;
  • — обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
  • — контроль за использованием и охрана муниципальных лесов и земель.

Организационное обеспечение:

  • — кадровая политика;
  • — бухгалтерское обслуживание;
  • — юридическое обслуживание;
  • — хозяйственное обслуживание;
  • — делопроизводство;
  • — формирование архивных фондов;
  • — информационное обеспечение;
  • — связи с общественностью и средствами массовой информации;
  • — контроль исполнения.

Структура администрации крупного поселения показана на рис. 15.3.

Рас. 15.3. Примерная структура администрации крупного поселения

Рис. 15.4. Примерная структура администрации городского округа

На рис. 15.4 показана структура администрации городского округа.

Поскольку городским округом решаются вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района, администрация городского округа должна включать структурные единицы, выполняющие все функции администрации поселения и администрации муниципального района, за исключением межпоселенческих (хотя аналогичные функции исполняются на территориях, находящихся между населенными пунктами, если в состав городского округа входит несколько населенных пунктов).

В то же время структура администрации городского округа не может рассматриваться как сумма структурных единиц администраций поселения и муниципального района, так как часть их функций агрегируется.

Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения с различной степенью результативности, имея при этом разную структуру и численность исполнительно-распорядительных органов

Результативность деятельности публичной власти на муниципальном уровне вообще и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в частности, зависит от множества факторов (численности населения, структуры экономики, уровня социально-экономического развития, структуры местных администраций, точного разграничения полномочий между структурными подразделениями, исключения дублирования функций, полноты исполняемых функций, уровня квалификации муниципальных служащих и т.п.).

При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. Поэтому попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия.

Залогом успеха в организационных изменениях является комплексный научный подход, основанный на соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы «изнутри».

При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:

  • o целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков;
  • o избежание дублирования и параллелизма;
  • o полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом;
  • o результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;
  • o достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;
  • o системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т.е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;
  • o структурирование (детализация), т.е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей;
  • o эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами;
  • o недопущение принципа создания структур «под людей»;
  • o унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления.

Деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.