Обжалование прокурорского представления

Содержание представления прокурора

Граждане, или юридические лица нередко жалуются прокурору на нарушение законодательства.

Одним из актов прокурорского реагирования на нарушения законодательства является представление прокурора, которое готовится по результатам рассмотрения собранных материалов прокурорской проверки.

Пунктом 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Представление прокурора обычно содержит примерно такое требование:

«… безотлагательно рассмотреть с участием прокурора представление и принять меры к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих; привлечь к дисциплинарной ответственности долностное лицо ФИО»;

или «… незамедлительно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры; принять меры по устранению и недопущению впредь выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих; привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения; о результатах рассмотрения представления с приложением документов сообщить в прокуратуру в установленный законом срок».

Более конкретную формулировку требований прокурорского представления на практике встретить сложно.

Стоит отметить, что в большинстве случаев «нарушитель закона» получив представление прокурора с подобной формулировкой прекрасно понимает какие именно меры для устранения допущенных нарушений закона ему необходимо предпринять.

Однако встречаются представления прокурора, требования которых («устранить нарушения») не представляется возможным исполнить, потому как не только само требование сформулировано без конкретизации мер, которые могут быть приняты, но и «описательная» часть представления фактически не называет ни вменяемого нарушения, ни ссылки на нарушенную норму закона.

Какие предъявляются требования к прокурорскому представлению?

В законе «О прокуратуре РФ» четких требований к содержанию представления прокурора не содержится.

Это, однако, не означает, что допускается вносить представление не мотивированное, не содержащее ссылок на конкретные нормы закона или подзаконного акта, нарушения которых прокурор усмотрел в действиях лица, которому представление адресовано.

В представлении прокурора должны быть отражены:

  • орган, должностное лицо, которому оно вносится;
  • источники информации об имевших место нарушениях закона;
  • характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий;
  • требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств;
  • указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений.

Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную.

Например, в адрес председателя одного из ТСЖ внесено представление прокурора об устранении нарушений жилищного законодательства.

Что именно следовало предпринять ТСЖ для устранения якобы имевших место быть нарушений ЖК РФ из представления не следовало. Более того, представление прокурора, формально содержащее ссылки на нормы Жилищного кодекса РФ, фактически не содержало ссылки на нормы закона, которые были нарушены должностными лицами ТСЖ. Кроме того, требования прокурорского представления фактически были направлены на обязание ТСЖ предпринять меры по оформлению договорных отношений с третьими лицами, размещающими рекламу на жилом доме, либо на принятие мер по обращению в суд с иском о демонтаже рекламных конструкций, что можно квалифицировать как вторжение в хозяйственную деятельность ТСЖ.

Ответ на представление прокурора

В таких случаях у лица, которому вносится представление, имеется два варианта: исполнить требование прокурора или обжаловать представление в суд. Закон «О прокуратуре РФ» не предусматривает возможности вступать в полемику с прокурором на предмет обоснованности его требований, вместе с тем, в случае, когда представление не отличается достаточной ясностью изложенного и не совсем понятно, что хочет от вас прокурор, полагаем возможным написать ответ прокурору.

В вышеприведенном нами случае, был дан следующий ответ прокурору на представление об устранении нарушений жилищного законодательства: «… для целей создания возможности исполнения представления заместителя прокурора округа … об устранении нарушений жилищного законодательства от … года просим конкретизировать (уточнить) требования к должностным лицам ТСЖ «…»: указать какие действия (бездействие) должностных лиц ТСЖ «…» нарушают жилищное законодательство; какие императивные нормы закона нарушены действиями (бездействием) должностных лиц ТСЖ «…»…

Прокурор, ознакомившись с данным ответом, в устной форме указал на то, что, в порядке исполнения указанного представления об устранении нарушений жилищного законодательства, достаточным будет являться ответ ТСЖ, в котором указано, что «меры по устранению нарушений закона приняты», на чем данный инцидент и был исчерпан, в суд никому обращаться не пришлось.

Признание судом незаконным представления прокурора

Представление прокурора может быть обжаловано в суд.

Напомним, что в законе установлена ответственность за неисполнение требований прокурора.

В соответствии со статьей 17.7 КоАП РФ, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом…, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей.

Таким образом, если проигнорировать прокурорское представление — оставить его без ответа, действий по устранению нарушений закона не предпринять, прокурор вынесет постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ, после дело будет передано на рассмотрение мировому судье.

Следует иметь ввиду, что «прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований» (Определение Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 N 84-О).

Таким образом, оценка законности требований, содержащихся в представлении прокурора может быть дана судом либо в рамках дела по заявлению об обжаловании представления (признании его незаконным), либо мировым судьей в рамках административного производства по статье 17.7 КоАП РФ. Обратим внимание, что и в том и в другом случае бремя доказывания факта нарушений закона и правомерности требований представления лежит на прокуроре, то есть законность и обоснованность своего представления должен доказывать в суде прокурор.

Александр Отрохов, Правовой центр «Логос» (г. Омск), 13.03.2013г.

Системный анализ Закона Украины «О прокуратуре» указывает на то, что внесение прокурором протеста на решение органа местного самоуправления является актом реагирования на нарушения требований закона со стороны последнего. Оспаривание акта прокурором порождает специальные правоотношения между ним и органом местного самоуправления, в которых последний обязан рассмотреть указанный протест и принять решение о его удовлетворении или отклонении.

Указанный закон определяет исключительное право прокурора в случае отклонения его протеста обратиться в суд с иском о признании опротестованного акта незаконным.

При этом Закон Украины «О прокуратуре» не дает права прокурору или истцу обратиться в суд об отмене решения органа местного самоуправления по результатам рассмотрения протеста

20 декабря 2012 года Высший административный суд Украины, рассмотрев в порядке письменного производства кассационную жалобу Щелкинского городского совета на постановление Ленинского районного суда Автономной Республики Крым от 28 июля 2011 года и определение Севастопольского апелляционного административного суда от 24 ноября 2011 года по делу по иску гр-на Р. к Щелкинскому городскому совету, третье лицо: Прокуратура Ленинского района Автономной Республики Крым, о признании решений незаконными и их отмене, установил следующее.

Гр-н Р. обратился с иском к Щелкинскому городскому совету о признании незаконными и отмене решений № * от 31 марта 2011 года, № ** от 31 марта 2011 года и № *** от 24 июня 2010 года.

Постановлением Ленинского районного суда Автономной Республики Крым от 28 июля 2011 года, оставленным без изменений определением Севастопольского апелляционного административного суда от 24 ноября 2011 года, исковые требования удовлетворены.

Не соглашаясь с решениями судов, ответчик обратился с кассационной жалобой, в которой просил их отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении исковых требований отказать.

Возражения на кассационную жалобу не поступали.

Заслушав докладчика, обсудив доводы кассационной жалобы, материалы дела, коллегия судей приходит к выводу, что жалоба подлежит удовлетворению.

Судами установлено, что решением ответчика № **** от 30 ноября 2006 года истцу дано разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка.

Решением ответчика № *** от 24 июня 2010 года указанное решение отменено.

Прокурором внесен протест на решение ответчика № *** от 24 июня 2010 года.

Кроме того, прокурор внес протест на пункт 4 решения ответчика № **** от 30 ноября 2006 года.

Решениями ответчика № * от 31 марта 2011 года и № ** от 31 марта 2011 года протесты прокурора отклонены.

Не согласившись с указанными решениями, ответчик обратился с данным иском.

Суд первой инстанции пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, относительно обоснованности заявленных исковых требований.

Коллегия судей считает вывод судов ошибочным.

Частью 2 статьи 20 Закона Украины «О про­куратуре» (в редакции на момент возникновения спорных отношений) установлено, что при выявлении нарушений закона прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции имеют право вносить представление или протест на решения местных советов в зависимости от характера нарушений.

Согласно частям 1, 2, 4 статьи 21 Закона Украины «О прокуратуре», протест на акт, противоречащий закону, вносится прокурором, его заместителем в орган, который его выдал, или в вышестоящий орган. В таком же порядке вносится протест на незаконные решения или действия должностного лица.

В протесте прокурор ставит вопрос об отмене акта или приведении его в соответствие с законом, а также прекращении незаконного действия должностного лица, восстановлении нарушенного права.

В случае отклонения протеста или уклонения от его рассмотрения прокурор может обратиться с заявлением в суд о признании акта незаконным. Заявление в суд может быть подано в течение пятнадцати дней с момента получения уведомления об отклонении протеста или истечения предусмотренного законом срока для его рассмотрения. Подача такого заявления приостанавливает действие правового акта.

Согласно части 1 статьи 2 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Укра­ины, задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий.

Таким образом, административное судопроизводство направлено на защиту именно нарушенных прав лиц в сфере публично-правовых отношений, то есть для удовлетворения иска административный суд должен установить, что в связи с принятием решения субъектом властных полномочий нарушаются права истца.

Системный анализ Закона Украины «О прокуратуре» указывает на то, что внесение прокурором протеста на решение органа местного самоуправления является актом реагирования на нарушения требований закона со стороны последнего. Оспаривание акта прокурором порождает специальные правоотношения между ним и органом местного самоуправления, в которых последний обязан рассмотреть указанный протест и принять решение о его удовлетворении или отклонении.

Указанный закон определяет исключительное право прокурора в случае отклонения его протеста обратиться в суд с иском о признании опротестованного акта незаконным.

При этом Закон Украины «О прокуратуре» не дает права прокурору или истцу обратиться в суд об отмене решения органа местного самоуправления по результатам рассмотрения протеста.

На такие требования законодательства суды внимания не обратили и пришли к ошибочному выводу об обоснованности исковых требований.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодекса административного судопроизводства Украины, суд постановил:

— кассационную жалобу Щелкинского городского совета удовлетворить;

— постановление Ленинского районного суда Автономной Республики Крым от 28 июля 2011 года и определение Севастопольского апелляционного административного суда от 24 ноября 2011 года отменить;

— принять новое решение;

— в удовлетворении исковых требований гр-на Р. к Щелкинскому городскому совету, третье лицо: Прокуратура Ленинского района Автономной Республики Крым, о признании решений незаконными и их отмене отказать.

Постановление вступает в законную силу через пять дней после направления его копии лицам, участвующим в деле, и может быть пересмотрено Верховным Судом Украины на основаниях, в срок и в порядке, определенных статьями 237, 238, 2391 КАС Украины.

(Постановление Высшего административного суда Украины от 20 декабря 2012 года. Дело № К/9991/8809/12. Председательствующий — Розваляева Т.С. Судьи — Гордийчук М.П., Черпицкая Л.Т.)

Открыть документ в вашей системе КонсультантПлюс:
Подборка судебных решений за 2019 год: Статья 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ
(ООО юридическая фирма «ЮРИНФОРМ ВМ»)Установив, что на спорном земельном участке расположено нежилое здание, в котором общество по договору субаренды арендует нежилое помещение для использования его как пункта приема ставок букмекерской конторы, арбитражные суды правомерно заключили, что общество не является субъектом административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, в связи с чем отменили постановление о привлечении к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению, поскольку в рамках другого арбитражного дела об оспаривании представления прокурора об устранении нарушений требований законодательства о землепользовании суды пришли к выводу о том, что общество, не являясь землепользователем и участником земельных отношений в законодательном понимании, не может нарушать требования земельного законодательства РФ, которые выражаются в использовании земельных участков не в соответствии с видами их разрешенного использования.



Решение по делу № 33а-2020/2017
(для получения полной информации по делу нажмите сюда)

Судья: Васильков С.А. Дело №33а-2020/17

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

г. Нижний Новгород 22 февраля 2017 года

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:

председательствующего судьи Самарцевой В.В.,

судей: Ефимовой Е.О., Бушминой А.Е.,

при секретаре судебного заседания Шибаловой А.В.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области ФИО9, ФИО13,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Ефимовой Е.О. в порядке апелляционного производства дело по апелляционному представлению прокуратуры Нижегородской области

на решение Богородского городского суда Нижегородской области от 02 декабря 2016 года по административному делу по административному иску Администрации Доскинского сельсовета Богородского района к Богородской городской прокуратуре,

УСТАНОВИЛА:

Администрация Доскинского сельсовета Богородского района Нижегородской области обратилась в суд с административным иском к Богородской городской прокуратуре, требуя признать незаконным и отменить представление Богородского городского прокурора в адрес главы администрации Доскинского сельсовета Богородского муниципального района ФИО8 об устранении нарушений земельного законодательства от ДД.ММ.ГГГГ №. Истец полагает указанное представление нарушающим его права и интересы, поскольку на обращение ФИО13 ей был дан ответ на основании Закона Нижегородской области от 02.12.215 года №182-ФЗ.

Решением Богородского городского суда Нижегородской области от 02 декабря 2016 года постановлено административный иск Администрации Доскинского сельсовета Богородского района удовлетворить частично. Признать незаконными представление Богородского городского прокурора от 02.08.2016 года в адрес главы администрации Доскинского сельсовета Богородского муниципального района. В удовлетворении требований об отмене представления Богородского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ — отказать.

В апелляционном представлении прокуратура Нижегородской области ставит вопрос об отмене решения Богородского городского суда Нижегородской области от 02 декабря 2016 года как незаконного и необоснованного, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Прокурор отдела прокуратуры Нижегородской области Усов М.С., заинтересованное лицо Бурденева Л.Д. в судебном заседании апелляционной инстанции доводы апелляционного представления поддержали по изложенным в нем основаниям.

ФИО1 сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области, ФИО1 Богородской городской прокуратуры в судебном заседании апелляционной инстанции участия не принимали при надлежащем извещении о времени и месте судебного разбирательства.

Судебная коллегия на основании ч.2 ст. 306, ст. 150 КАС РФ считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных выше лиц.

Согласно ч.1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией по административным делам Нижегородского областного суда в порядке, установленном главой 22 КАС РФ.

Обсудив доводы апелляционного представления, проверив материалы дела в полном объеме, заслушав явившихся лиц, проверив материалы дела, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене в силу следующего.

Согласно ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее – орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч.8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действий (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно ч.9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими спорные отношения;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

Согласно ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, — на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Полномочия прокуратуры Российской Федерации в соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации определены Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии со ст. 1 которого прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

На основании п.1 ст. 21 Федерального Закона от 17.01.1992 N 2202-1 при реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами контроля, их должностными лицами, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в соответствии со ст. 22 указанного федерального закона.

В п.3 ст.22 Федерального Закона от 17.01.1992 N 2202-1 указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п.1 ст.21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с п.2, п.3 статьи 22 Федерального Закона от 17.01.1992 N 2202-1 прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п.1 ст.21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Из материалов дела следует и судом установлено, что 12 июля 2013 года Богородским городским суд Нижегородской области принято решение, которым за Бурденевой Л.Д. признано право собственности на одноэтажное нежилое здание общей площадью 38,1 кв.м., расположенное по адресу: Нижегородская <адрес>.

Бурденева Л.Д. неоднократно обращалась в различные инстанции с просьбами о предоставлении ей в собственность земельного участка по тому же адресу, с кадастровым номером <данные изъяты>.

Не соглашаясь с полученными ответами, она обжаловала действия администрации Богородского района и администрации Доскинского сельсовета, связанные с рассмотрением ее заявлений от ДД.ММ.ГГГГ (подано в администрацию Богородского района) и от ДД.ММ.ГГГГ (подано в администрацию Доскинского сельсовета) в Богородский городской суд Нижегородской области.

Вступившим в законную силу решением Богородского городского суда Нижегородской области от 02 ноября 2015 года частично удовлетворены требования Бурденевой Л.Д.: ответ администрации Доскинского сельсовета Богородского района Нижегородской области от ДД.ММ.ГГГГ № был признан незаконным и на администрацию Доскинского сельсовета Богородского района Нижегородской области возложена обязанность в течение 7 рабочих дней с момента вступления в силу решения суда рассмотреть повторно заявление Бурденевой Л.Д. о выделении ей земельного участка, расположенного по адресу: Нижегородская <адрес>. В удовлетворении прочих требований было отказано.

ДД.ММ.ГГГГ Администрация Доскинского сельсовета Богородского района Нижегородской области, во исполнение вступившего в законную силу решения Богородского городского суда Нижегородской области от 02 ноября 2015 года направила Бурденевой Л.Д. ответ №1441, из которого следует, что вид разрешенного использования испрашиваемого ею земельного участка изменен с «для эксплуатации торгового павильона» на «магазины» и необходимый пакет документов передан в Филиал ФГУП «ФКП Росреестра» для внесения изменений в Государственный кадастр недвижимости, кроме того указанным письмом сообщено, что после внесения изменений в ГКН будет принято постановление о предоставлении земельного участка в собственность и заключения договора купли-продажи.

ДД.ММ.ГГГГ Бурденева Л.Д. вновь обратилась в Администрацию Доскинского сельсовета Богородского района Нижегородской области с заявлением о предоставлении ей земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, ссылаясь на наличие на данном земельном участке принадлежащего ей объекта недвижимости, что согласно ст.39.20 Земельного кодекса РФ является основанием для предоставления ей исключительного права на приобретение данного земельного участка.

ДД.ММ.ГГГГ Администрация Доскинского сельсовета Богородского района Нижегородской области на основании пп.4 и 8 п.6 ст.6 Закона Нижегородской области от 02.12.215 №182-ФЗ отказала Бурденевой Л.Д. в предоставлении испрашиваемого земельного участка, поскольку границы принадлежащего заявителю объекта недвижимости частично расположены за границами испрашиваемого земельного участка, после чего Бурденева Л.Д. обратилась в прокуратуру.

По результатам проведенной проверки в соответствии с поручением прокуратуры Нижегородской области, проведенной Богородской прокуратурой Нижегородской области по обращению Бурденевой Л.Д., Богородский городской прокурор Е.В. Лизунов в адрес главы Администрации ФИО8 внес представление от ДД.ММ.ГГГГ № об устранении нарушений земельного законодательства.

Представление содержит требование о безотлагательном рассмотрении настоящего представления с участием сотрудника прокуратуры Богородского района Нижегородской области; об устранении выявленных нарушений федерального законодательства и принятия мер к их недопущению; о рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности за допущенные нарушения виновных лиц; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру Богородского района Нижегородской области в месячный срок.

Признавая представление прокурора незаконным, суд исходил из того, что процедурные требования при внесении обжалуемого представления прокурором соблюдены, вместе с тем вывод прокурора о наличии нарушений законодательства при отказе в выделении Бурденевой Л.Д. земельного участка не основан на материалах дела и противоречит действующему законодательству.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда, так как они основаны на неправильном толковании и применении норм материального и процессуального права.

В силу ч.1 ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе, в случае, если по мнению этого лица созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Таким образом, право на обращение за судебной защитой не является абсолютным и судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

Согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращении в суд.

По смыслу приведенных правовых норм, а также с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой И.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы ( пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур – вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 КоАП РФ в отношении лиц, которым внесено представление, предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Как следует из материалов дела, оспариваемое истцом представление прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № внесено в адрес главы администрации Доскинского сельсовета Богородского муниципального района ФИО8 Таким образом, должностное лицо, которому внесено представление, фактически согласилось с выявленными нарушениями, поскольку не оспаривает представление прокурора.

Права и интересы Администрации Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области оспариваемое представление прокурора в данном случае не затрагивает, поскольку невыполнение представления прокурора может повлечь негативные последствия только для должностного лица, в адрес которого оно внесено ( главы Администрации ФИО8), а не административного истца.

Обращаясь в суд с административным иском, Администрация Доскинского сельсовета не указала, в чем состоит нарушение ее прав оспариваемым представлением, внесенным в адрес конкретного должностного лица, а не Администрации Доскинского сельсовета. Таких выводов не содержит и решение суда, в связи с чем суд необоснованно признал незаконным представление прокурора в адрес главы Администрации ФИО8 по иску Администрации Доскинского сельсовета.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене в указанной части с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца.

Руководствуясь ст.ст. 309- 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Богородского городского суда Нижегородской области от 02 декабря 2016 года по настоящему делу отменить в части удовлетворения исковых требований Администрации Доскинского сельсовета Богородского района о признании незаконным представления Богородского городского прокурора от 02.08.2016 года в адрес главы Администрации Доскинского сельсовета Богородского муниципального района ФИО8

Принять по делу в указанной части новое решение, которым Администрации Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области отказать в удовлетворении исковых требований о признании незаконным представления Богородского городского прокурора об устранении нарушений земельного законодательства от 02.08.2016 года №.

В остальной части решение суда по настоящему делу оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий:

Судьи:

После получения представления прокуратуры об устранении нарушений трудового законодательства многие работодатели сталкиваются с дилеммой – привлекать к дисциплинарной ответственности указанных в представлении лиц или нет. Некоторые работники кадровых подразделений предприятий и организаций задают вопрос, законны ли требования прокурора о наложении дисциплинарных взысканий . Отвечая на этот вопрос, рассмотрим содержание ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Как следует из данной подлежащей расширительному токованию нормы, прокуратура вправе требовать устранения не только выявленных нарушений трудового законодательства, но и обстоятельств, ставших причиной данных нарушений, в том числе незаконных действий работников. Указанная норма не упоминает привлечение этих лиц к дисциплинарной ответственности. Однако согласно ч. 2. ст. 22 рассматриваемого нормативного акта прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Требования прокурора могут быть как устными, так и письменными.

Прокурорский надзор обладает рядом формальностей, в ст. 23-25.1 Закона обозначен ряд документов прокурорского реагирования, которые прокуроры вправе использовать в целях недопущения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями нарушений законности: протест, представление, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и предостережение о недопустимости нарушения закона. Эти документы должны быть облечены в письменную форму, которая предполагает обязательность письменного сообщения о результатах рассмотрения акта прокурорского реагирования (за исключением предостережения о недопустимости нарушения закона). Подчеркнем, что согласно ч. 2 ст. 22 Закона помимо привлечения к дисциплинарной ответственности прокуроры имеют право требовать привлечения работника к материальной ответственности (на практике требования прокуратуры о наложении материальных взысканий довольно редки) .

Эти законодательные требования находят отражение в ведомственных директивах прокуратуры. В частности, п риказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» обращает внимание прокуроров на необходимость в документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушения закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 2000 г. № 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности» предписывает прокурорам по заявлениям и жалобам граждан о непринятии должностными лицами, руководителями предприятий всех форм собственности и индивидуальными предпринимателями надлежащих мер по обеспечению безопасных условий труда проводить проверки и принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования, направленные на устранение выявленных нарушений и привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности. По каждому факту укрытия от учета несчастного случая на производстве, несвоевременного или некачественного проведения работодателями или соответствующими контролирующими органами расследований травматизма ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных в этом лиц (п. 2, 3). Эти требования распространяются также на поднадзорных прокуратуре инспекторов Государственной инспекции труда. В п. 4 Указания отражено, что при ненадлежащем исполнении руководителями инспекций своих служебных обязанностей по осуществлению государственного контроля за безопасными условиями труда на производстве необходимо направлять в вышестоящие органы представления о привлечении их к дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения с занимаемой должности.

Можно условно выделить две группы представлений прокуратуры, в которых ставится вопрос о привлечении работников к дисциплинарной ответственности. К первой группе относятся акты с примерной формулировкой «по результатам рассмотрения настоящего представления провести проверку и привлечь виновных лиц к (строгой) дисциплинарной ответственности». Ко второй группе относятся представления, в резолютивной части которых обозначены фамилии и инициалы конкретных сотрудников, ставших, по мнению проверяющего прокурорского работника, виновниками нарушений трудового законодательства. Именно этих лиц прокурор требует привлечь к дисциплинарной ответственности.

Однако, указанные положения Закона о прокуратуре не в полной мере соответствуют:

1) ст. 22 ТК РФ, в соответствии с которой привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности является правом работодателя. Согласно ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей работодатель имеет право объявить замечание, выговор, уволить работника по соответствующим основаниям;

2) ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, запрещающей прокурорским работникам вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В приказе Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 подчеркивается, что при осуществлении прокурорского надзора не допускаются необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. При внесении актов реагирования прокуроры должны оценивать возможные негативные последствия исполнения их требований, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством (п. 8.4, 13).

3) Закрепляющая свободу предпринимательской деятельности ст. 34 Конституции РФ, ТК РФ, Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и иные нормативные акты свидетельствуют о том, что подбор и расстановка кадров, распределение должностных функций между ними относятся к исключительной компетенции работодателя. Прокуратура не вправе ставить вопрос о целесообразности пребывания в той или иной должности сотрудника, который, по ее мнению, не справляется со своими должностными обязанностями, а равно предлагать работодателю повысить какого-либо работника в занимаемой должности .

Несмотря на то, что требования прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности согласно ч. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре подлежат безусловному исполнению в установленный срок (в данном случае имеется в виду месячный срок рассмотрения представления прокуратуры), работодатели должны помнить, что эти требования должны быть абсолютно законными и не противоречить нормам ТК РФ. Существует ряд ситуаций, в которых привлечение к дисциплинарной ответственности не допускается.

1. Если проверка прокуратуры проведена поверхностно и представление внесено руководителю, который сам допустил нарушения трудового законодательства, а вина иных лиц отсутствует. В данном случае руководитель предприятия или организации сам на себя наложить дисциплинарное взыскание, разумеется, не может. В случае, когда в представлении прокуратуры не ставится вопрос о привлечении конкретных работников к дисциплинарной ответственности, руководитель вправе «взять вину на себя» и не наказывать добросовестных, по его мнению, работников. Но при таком решении в ответе на представление необходимо подробно описать принятые лично руководителем меры, направленные на устранение выявленных нарушений (самостоятельные действия по совершенствованию знания трудового законодательства, повышение собственной квалификации в специализированных учебных центрах, отмена, исправление имеющихся, принятие новых управленческих локальных актов, направление дополнительного финансирования на мероприятия по исполнению норм ТК РФ, фиксация действий, способствующих недопущению нарушений впредь и т. д.) .

2. В соответствии со ст. 193 ТК РФ дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Здесь следует учесть следующее: днем обнаружения проступка считается день, в который прокурорским работником проведена выездная проверка и о данном нарушении сообщено работодателю, или более ранний по срокам день, в который работодатель сам узнал о неправомерных действиях работника, но не принял решения о дисциплинарном наказании. Непринятие мер по привлечению работника к дисциплинарной ответственности по результатам ранее проведенных внутренних проверок не считается нарушением со стороны работодателя. Если на момент получения представления прокуратуры месячный срок привлечения к дисциплинарной ответственности указанных в нем лиц истек, то наложение дисциплинарного взыскания во всех случаях незаконно. В качестве совета также можно предложить добросовестному работнику, которого прокуратура требует наказать в дисциплинарном порядке, воспользоваться его правом на ежегодный оплачиваемый отпуск (но только если отпуск не был им использован). ТК РФ закрепляет право на отпуск как одно из неотъемлемых прав работника, которым, по общему правилу, последний может воспользоваться в удобное для него время. Однако эту «уловку» следует применять осторожно, в случае, когда станет очевидно, что повторных проверок исполнения трудового законодательства со стороны прокуратуры в обозримом будущем не предвидится .

3. Следует помнить, что работодатель имеет право ограничиться ранее наложенным дисциплинарным взысканием. В случае, если лицо привлечено к дисциплинарной ответственности за аналогичные с доводами представления прокуратуры нарушения, в ответе на данный акт прокурорского реагирования необходимо развернуто изложить эти аспекты и приложить ранее изданный приказ (распоряжение) о дисциплинарном наказании. Аналогичность здесь рассматривается как схожее по своему содержанию нарушение должностных обязанностей, указанных в должностной инструкции работника. Если работодатель не желает привлекать своего работника к дисциплинарной ответственности повторно за схожий проступок, выявленный прокуратурой, то при грамотной мотивировке с привязкой к должностной инструкции этого можно избежать на законных основаниях .

4. Согласно ТК РФ к исключительной компетенции работодателя отнесено проведение служебных проверок и расследований, порядок и сроки осуществления которых установлены локальными актами предприятия либо организации. Если работодатель не желает привлекать работника к дисциплинарной ответственности, то он имеет право сослаться на эти акты и использовать их положения в защиту работника. Например, может возникнуть ситуация, в которой проведение служебной проверки в соответствии со специальным внутренним актом отнесено к компетенции определенного круга должностных лиц (подразделения, службы, сектора, отдела, комиссии). Эти структурные подразделения, формально подчиняясь работодателю, имеют право самостоятельно проводить проверки, изучать документы, получать объяснения и принимать соответствующие решения. В рассматриваемой ситуации согласно разграничению управленческих функций указанные субъекты вправе давать независимое коллегиальное заключение о том, привлекать виновное лицо к дисциплинарной ответственности или нет. Если такое структурное подразделение приняло решение об отсутствии события дисциплинарного проступка, либо о его малозначительности для хозяйственной деятельности организации, либо о нецелесообразности наложения дисциплинарного взыскания на виновное лицо, то в данном случае руководитель, которому адресовано представление об устранении нарушений законодательства о труде, вправе им руководствоваться и не привлекать это лицо к дисциплинарной ответственности. Такой вывод должен быть мотивирован со ссылкой на локальные акты организации и письменное решение (заключение) компетентного структурного подразделения. Подобный выход из сложившейся ситуации возможен, когда в представлении прокуратуры не отмечено требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, входящих в состав указанного структурного подразделения.

5. Если работодатель не желает привлекать к дисциплинарной ответственности работника, то в мотивированном ответе на представление прокуратуры он может сослаться на мнение профсоюзного органа, который в подавляющем большинстве случаев встает на сторону работника и не соглашается с правомерностью его дисциплинарного наказания и увольнения.

6. Руководитель вправе наложить дисциплинарное взыскание только на тех работников, которые находятся в его непосредственном подчинении. Не допускается дисциплинарное наказание работника, который в период рассмотрения представления прокуратуры был переведен на вышестоящую должность решением вышестоящего руководства. Руководитель предприятия (организации) не обязан пересылать адресованное ему представление прокуратуры своему начальнику.

7. Если в представлении прокуратуры ставится вопрос о необходимости освобождения лица от занимаемой должности (как мы уже отмечали, такое требование не соответствует ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре), то работодатель вправе использовать следующую законную формулировку: «Увольнение данного лица нецелесообразно, поскольку на предприятии (организации) нет специалистов с аналогичным производственным опытом и квалификацией. Его увольнение отрицательно скажется на производственной (коммерческой) деятельности и может повлечь убытки, нарушение производственного цикла и т.д.» .

Работодатель для поддержки добросовестного работника может сослаться на позицию Конституционного Суда РФ. Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение конституционных прав гражданки Е.О. Моторичевой положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «по смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур — вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке… дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований».

В заключение отметим, что требование прокуратуры о привлечении к дисциплинарной ответственности, а равно и само представление прокурора об устранении нарушений трудового законодательства не следует расценивать как «акт недоброжелательства и давления» по отношению к руководителю, собственнику предприятия, организации, индивидуальному предпринимателю. Данный акт прокурорского реагирования является, прежде всего, сигналом того, что у работодателя не все в порядке с исполнением норм ТК РФ, и свидетельствует о необходимости активизации работы по соблюдению положений трудового законодательства. Кроме того, такое представление, даже если в нем не указаны конкретные лица, совершившие дисциплинарные проступки, можно использовать в качестве основания для увольнения неквалифицированных и допускающих нарушения трудовой дисциплины работников. Если же работодатель встает на сторону работника, то в ответе на представление необходимо подробно и мотивированно со ссылками на ТК РФ, иные нормативные, а также локальные акты, фактические обстоятельства изложить причины невозможности либо нецелесообразности привлечения к дисциплинарной ответственности либо увольнения сотрудника. Случаев обращения прокурора в суд с требованием привлечения указанных в представлении работников к дисциплинарной ответственности на практике не имеется. Работодатель обязан предоставить в прокуратуру ответ на представление в месячный срок, иначе он рискует быть привлеченным к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, в качестве санкции предусматривающей наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до 1,5 руб.; на должностных лиц — от 2 тыс. до 3 тыс.руб.; на юридических лиц — от 50 тыс. до 100 тыс. руб.й либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8, ст. 366.