О федеральном бюджете на 2019

<Письмо> Минфина России от 28.04.2017 N 09-10-07/26370 <О вопросах, возникающих при указании в соглашениях о предоставлении субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации>

В соответствии с положениями пункта 7 статьи 10 Федерального закона от 19.12.2016 N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999, уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации из федерального бюджета указывается в соглашении о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета, типовая форма которого утверждена приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27.10.2016 N 195н (далее — Соглашение, Типовая форма соглашения). Согласно условиям Типовой формы соглашения уровень софинансирования указывается в пункте 2.2 Соглашения и в приложениях к Соглашению, оформленных в соответствии с приложением 1 (приложением 3) Типовой формы соглашения (далее — приложения к Соглашению).

Приказ Минфина России от 20.06.2017 N 465 «Об эмиссии облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации»

1. Осуществить от имени Российской Федерации в 2017 году эмиссию облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации (далее — облигации) в рамках верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации, установленного Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», состоящую из одного выпуска.

Приказ Минфина России от 20.06.2017 N 464 «Об эмиссии облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации»

1. Осуществить от имени Российской Федерации в 2017 году эмиссию облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации (далее — облигации) в рамках верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации, установленного Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», состоящую из одного выпуска.

Приказ Ространснадзора от 26.04.2017 N ВБ-347фс (ред. от 06.10.2017) «Об утверждении плана информатизации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на очередной финансовый 2017 год и плановый период 2018, 2019 годов»

В соответствии с Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», пунктом 27 Правил подготовки планов информатизации государственных органов и отчетов об их выполнении, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 г. N 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов», и на основании положительного заключения Минкомсвязи России от 24 апреля 2017 г. N ОП-П8-096-9493, приказываю:

Приказ Ространснадзора от 15.06.2017 N ВБ-490фс «О внесении изменений в приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 26 апреля 2017 г. N ВБ-347фс «Об утверждении плана информатизации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на очередной финансовый 2017 год и плановый период 2018, 2019 годов»

В соответствии с Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», пунктом 27 Правил подготовки планов информатизации государственных органов и отчетов об их выполнении, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 г. N 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов», и на основании положительного заключения Минкомсвязи России от 8 июня 2017 г. N ЭЗ-ПИ-2017-2-58-21-4, приказываю:

Постановление Правительства РФ от 03.06.2017 N 674 (ред. от 15.12.2017) «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2017 году субъектам малого и среднего предпринимательства по льготной ставке»

2. Финансовое обеспечение исполнения расходных обязательств на предоставление субсидий в соответствии с Правилами, утвержденными настоящим постановлением, осуществить за счет бюджетных ассигнований, предусматриваемых в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», в 2017 году в размере до 351714000 рублей.

Приказ Минфина России от 02.06.2017 N 420 «Об эмиссии облигаций федерального займа для физических лиц дополнительного выпуска N 53001RMFS»

1. Осуществить от имени Российской Федерации эмиссию облигаций федерального займа для физических лиц (ОФЗ-н) в рамках верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации, установленного статьей 1 Федерального закона от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», состоящую из одного дополнительного выпуска.

Приказ Росстандарта от 24.04.2017 N 848 О признании утратившим силу приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 5 июля 2011 г. N 3206 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий организациям на создание и ведение Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов и на осуществление мероприятий в области обеспечения единства измерений

В соответствии с частью 8 статьи 6 Федерального закона от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, N 52, ст. 7464), а также в целях приведения нормативных правовых актов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации приказываю:

Приказ Управления делами Президента РФ от 20.04.2017 N 146 Об утверждении Порядка предоставления из федерального бюджета субсидии Фонду-оператору президентских грантов по развитию гражданского общества

2. Субсидия предоставляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, N 52, ст. 7464), и лимитов бюджетных обязательств, доведенных Управлению делами Президента Российской Федерации как получателю средств федерального бюджета (далее — главный распорядитель средств федерального бюджета). Размер субсидии для Фонда определен в распоряжении Президента Российской Федерации от 3 апреля 2017 г. N 93-рп «Об обеспечении в 2017 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества, реализующих социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» (далее — распоряжение).

«Паспорт приоритетного проекта «Международная кооперация и экспорт в промышленности» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 30.11.2016 N 11)

В проект не входит решение вопроса о выделении финансирования в рамках формирования бюджета Российской Федерации, а также принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». В рамках проекта принята предпосылка, что необходимое на 2017 год финансирование предусмотрено в бюджете Российской Федерации.

Федеральным законом от 05.12.2017 N 362-ФЗ принят федеральный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.

В 2018 году общий объем доходов федерального бюджета прогнозируется в сумме 15257805147,7 тыс. рублей, в том числе прогнозируемый объем дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 527572503,7 тыс. рублей.

Расходы составят — 16529198751,4 тыс. рублей.

Верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января 2019 года установлен в сумме 10501815935,0 тыс. рублей.

Верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января 2019 года — в сумме 71,6 млрд долларов США или 59,7 млрд евро.

Дефицит федерального бюджета составит 1271393603,7 тыс. рублей.

ВВП запланирован в размере 97462,0 млрд. рублей, уровень инфляции — не выше 4%.

На 2019 год и на 2020 год объем ВВП прогнозируется в размере 103228,0 млрд рублей и 110237,0 млрд рублей соответственно, уровень инфляции — 4%.

Данный документ находится в системе «Помощник юриста».
Купить информационно-правовую систему для юриста «Кодекс: Помощник юриста» Вы сможете, заказав бесплатную демонстрацию в Вашем офисе.
Позвоните по телефону: +7(495)730-07-66.
Контактное лицо: Зорина Екатерина

Проект федерального закона о бюджете на 2019 год и плановый период 2020–2021 годов внесен в Госдуму. Уже в первую неделю октября депутаты начнут работу над проектом. Первое чтение может состояться 24 октября, сообщил председатель нижней палаты парламента Вячеслав Володин, а окончательно главный финансовый документ страны планируется принять до конца ноября. DW выяснила, каковы основные параметры бюджета на предстоящую трехлетку и какие приоритетные расходы в него заложены.

Инфляция и доллар подрастут, нефть подешевеет

Как и в этом году, бюджет в предстоящие три года ожидается профицитным. Доходы в 2019 году прогнозируются на уровне 19,97 трлн рублей, расходы — 18 трлн рублей. Таким образом, профицит в 2019 году составит 1,9 трлн рублей, или 1,8% ВВП. Как заявил председатель думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров, «доходы увеличиваются более чем на 22%». Профицит ожидается и в 2020, и в 2021 годах (1,2 трлн и 0,9 трлн рублей, соответственно).

Впрочем, как говорят эксперты, для рядовых граждан само по себе наличие профицита ничего в себе не несет. Гораздо насущнее такие показатели, как уровень потребительских цен и курсы валют. По итогам 2018 года инфляция прогнозируется в размере 3,4%. Заложенный в бюджет уровень инфляции на 2019 год — 4,3%, на 2020 год — 3,8%, 2021 — 4%. При этом, по признанию Макарова, по этому параметру нет согласия с Центробанком (ЦБ), который не исключает того, что инфляция будет выше.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, соблюдение бюджетного правила должно обеспечить «низкую зависимость курса рубля от динамики цен на нефть». Ожидается, что курс рубля к доллару вернется к уровням 63,6–63,8 рубля за доллар во второй половине 2019 году, но в дальнейшем рубль продолжит ослабляться. В среднем по итогам 2019 года прогнозируется курс 63,9 рубля за доллар (по итогам этого года — 61,7 рубля). Средняя стоимость барреля российской нефти Urals ожидается на уровне 63,4 доллара (оценка на 2018 год — 69,6 доллара).

13 триллионов на 13 нацпроектов

Как заявили DW в пресс-службе Минфина, «приоритетно в проекте бюджета 2019-2021 годов будут финансироваться мероприятия по реализации национальных проектов». На тринадцать нацпроектов, содержащихся в майском указе президента, в 2019 году будет направлена сумма, сравнимая с общим профицитом — 1,7 трлн рублей. Всего в ближайшие шесть лет на их реализацию будет израсходовано более 13 трлн.

Для распределения средств в составе каждого нацпроекта выделили проекты федеральные. Самым дорогим федеральным проектом в рамках «Демографии» станет поддержка семей при рождении детей (на нее в 2019 году выделят более 420 млрд рублей). Среди инфраструктурных проектов на первом месте по объему вливаний — «Коммуникации между центрами экономического роста» — развитие транспортных связей между административными центрами субъектов и другими городами-центрами экономического роста. На этот проект в следующем году будет потрачено почти 180 млрд рублей, а всего в ближайшие три года — более полутриллиона (для сравнения — на «Северный морской путь» в 2019 году выделяется всего 9,6 млрд).

Расходы на здравоохранение: борьба за индикаторы

Традиционно наиболее волнующий население вопрос — госрасходы на здравоохранение. В рамках нацпроекта наиболее затратной строкой в 2019 и последующие годы станет «Борьба с онкозаболеваниями» (101 млрд рублей в 2019 году). На обеспечение медучреждений квалифицированными кадрами, к слову, решено потратить в 20 раз меньше. Всего на развитие здравоохранения в 2019 году будет направлено 653 млрд рублей (3,6% от общих расходов бюджета). Непосредственно в ведение Минздрава, судя по приложению о ведомственных расходах, будет передано 325 млрд.

Глава Лиги защиты прав пациентов Александр Саверский считает, что этих средств недостаточно. «Консолидированный бюджет здравоохранения России — 3,3 трлн рублей. Население тратит еще 3 трлн ежегодно. Так что, строго говоря, заложенные в бюджет расходы мало на что влияют», — говорит он. По его словам, ситуация усугубляется тем, что Минздрав не имеет возможности прямого управления здравоохранением в субъектах: «Этим и вызвана необходимость создания различных программ и проектов. Мы просто даем деньги и задаем индикаторы. В итоге, к сожалению, система просто выдает те цифры, которые от нее ожидают. Например, в результате изменения причин смертности в нужную сторону меняется ее структура».

Эксперт поддерживает инициативу борьбы с онкозаболеваниями, но подчеркивает, что столь крупные вливания не решают проблему в корне. «За бюджет начинают бороться федеральные учреждения, до субъектов средства не доходят, первичное звено в принципе деградирует». По его словам, недоступность госсистемы в области здравоохранения в последние годы растет, о чем свидетельствует бурный рост частного сектора.

Расходы на оборону и безопасность увеличиваются

В 2019 году на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность планируется потратить столько же средств, сколько и в 2018 году — 5,1 трлн рублей (28,7% от общего объема расходов, запланированных на следующий год), из них на нацоборону — 2,9 трлн, на нацбезопасность — 2,2 трлн. Для сравнения — на образование и здравоохранение в общей сложности будет потрачено 8,2% всех расходов. В последующие годы расходы на оборону будут расти — в 2020 году они превысят 3,02 трлн рублей, в 2021 году составят 3,16 трлн.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, в ближайшие три года будут увеличены бюджетные ассигнования на текущее содержание вооруженных сил (на 114 млрд рублей ежегодно), в 2019 году — на увеличение числа контрактников (на 4,5 млрд рублей), на создание представительств Минобороны за рубежом и на обеспечение безопасности во время Всемирной зимней универсиады 2019 года в Красноярске.

Пакет документов, сопровождающий основной текст проекта бюджета, также включает в себя около десятка приложений под грифом «секретно» и «совершенно секретно». Они касаются как общего объема бюджетных ассигнований, так и ведомственной структуры расходов. Кроме того, секретные приложения содержат в себе информацию о государственном оборонном заказе и — частично — о распределении средств на субсидии госкомпаниям.

В проекте закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» 2016 год охарактеризован как период адаптации к внешнеэкономическим вызовам. Планируется, что на смену ему придет этап выхода на параметры сбалансированного развития экономики. Что, впрочем, потребует среди прочего определенных изменений в объеме и структуре расходов бюджета для проведения бюджетной консолидации и достижения целевых ориентиров по размеру дефицита бюджета.

13 октября 2016 г. на заседании Правительства Российской Федерации был рассмотрен проект закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее – законопроект). В законопроекте изложены предварительные оценки исполнения федерального бюджета за 2016 г.1, а также основные параметры и концептуальные изменения бюджетной системы, запланированные на ближайшую трехлетку.

Минфин и правительство возвращаются к трехлетнему бюджетному планированию: проект включает в себя параметры не только на 2017 г., но и на плановый период 2018–2019 гг. Однако остается важный вопрос: насколько удастся следовать заложенным параметрам в течение всего трехлетнего периода, сможет ли это стать не номинальным, а реальным сигналом как для населения, так и для бизнеса с точки зрения стабильности бюджетно-налоговой политики государства?

В этом году Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики (ОНБП, ОННП, ОНТТП) впервые обсуждались на заседании правительства не в мае-июне, как в прежние годы, а за неделю до рассмотрения самого проекта федерального бюджета с подробной пояснительной запиской к нему, что фактически обесценивает значимость их представления как документов, на основе которых должен разрабатываться законопроект о федеральном бюджете.

Законопроект сформирован на основе базового варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и 2018 и 2019 гг., основные параметры которого представлены в табл. 1.

Внешние и внутренние факторы и условия

С точки зрения внешних условий развития отечественной экономики, проектировки подразумевают продолжающееся замедление темпов мирового экономического роста, в результате чего не ожидается улучшение конъюнктуры цен и спроса на товары российского экспорта. Также предполагается сохранение режима санкций на протяжении всего рассматриваемого периода. По предварительной оценке, в 2016 г. средняя цена на нефть марки Urals составит 41 долл./барр., в 2017–2019 гг. она прогнозируется на стабильном уровне в 40 долл./барр.

Таблица 1.

Основные параметры базового варианта прогноза социально-экономического развития РФ на 2017-2019 гг

Источник: 2015 г. — фактические значения. 2016–2019 гг. – пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Что касается внутренних факторов, то ожидается возобновление роста российской экономики после двухлетнего спада: темп роста ВВП в 2017–2019 гг. достигнет 0,6, 1,7 и 2,1% соответственно. При умеренном номинальном росте внутреннего спроса и относительно стабильной курсовой динамике замедление инфляции до 4% в год должно благоприятно отразиться на экономическом развитии. Курс национальной валюты будет колебаться в интервале 67,5–71,1 рубля за доллар.

В целом 2016 год в законопроекте о бюджете охарактеризован как период адаптации к внешнеэкономическим вызовам 2014–2015 гг. Планируется, что на смену ему должен прийти период выхода на параметры сбалансированного развития экономики.

Основные характеристики федерального бюджета сформированы в соответствии с базовым вариантом прогноза социально-экономического развития (см. табл. 2).

Доходы

В 2017–2019 гг. прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 16,1% ВВП в 2016 г. до 15,0% ВВП к 2019 г., что будет обусловлен о в первую очередь динамикой нефтегазовых поступлений, которые сокращаются с 5,8% ВВП в 2016–2017 гг. до 5,4% ВВП к 2019 г. Объем ненефтегазовых доходов окажется устойчивым и согласно бюджетным проектировкам не опустится ниже 9,6% ВВП, что соответствует уровню 2015 г.

Таблица 2.

Основные характеристики федерального бюджета

* Приведенные параметры предварительной оценки исполнения федерального бюджета за 2016 г. учитывают поступления средств, связанные с продажей 19,5% акций ПАО «Роснефть». Ожидается, что сделка будет проведена до конца 2016 г.

Источник: 2015 г. — фактические значения. 2016–2019 гг. – пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Заметный рост ненефтегазовых доходов в 2016 г. (до уровня 10,4% ВВП) является следствием ожидаемого поступления дополнительных доходов от частичной приватизации ПАО «Роснефть».

Таблица 3.

Доходы федерального бюджета в 2017-2019 гг.

Млрд рублей %, ВВП
2015 2016 2017 2018 2019 2015 2016 2017 2018 2019
Доходы всего 13659 13369 13437 13989 14825 16,9 16,1 15,5 15,2 15,0

Нефте-

газовые

5863 4778 5029 5133 5370 7,3 5,8 5,8 5,6 5,4
из них
НДПИ 3160 2819 3278 3386 3527 3,9 3,4 3,8 3,7 3,6
вывозные пошлины 2703 1959 1750 1746 1843 3,3 2,4 2,0 1,9 1,9

Ненефте-

газовые

7797 8591 8408 8856 9455 9,6 10,4 9,7 9,6 9,6
из них
налог на прибыль организаций 491 465 599 635 686 0,6 0,6 0,7 0,7 0,7
НДС на товары, реализуемые на
территории РФ
2448 2637 2888 3205 3559 3,0 3,2 3,3 3,5 3,6
НДС на товары, ввозимые на
территорию РФ
1785 1910 2001 2119 2265 2,2 2,3 2,3 2,3 2,3
акцизы на товары, производимые на
территории РФ
528 623 791 854 894 0,7 0,8 0,9 0,9 0,9
акцизы на товары, ввозимые на
территорию РФ
54 57 51 50 52 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
ввозные пошлины 560 542 529 538 558 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6

Источник: 2015 г.- фактические значения. 2016–2019 гг. — пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Устойчивость ненефтегазовых налоговых поступлений, а также частичная компенсация падения нефтегазовых доходов в среднесрочной перспективе будут поддерживаться мерами по мобилизации дополнительных доходов в бюджет. К наиболее значимым мерам можно отнести:

1) запланированное на 2018–2020 гг. завершение «налогового маневра», которое повлечет за собой рост ставок по НДПИ на нефть и нефтепродукты с одновременной отменой экспортных пошлин на них и изменениями системы взимания акцизов на нефтепродукты. Также в пилотном режиме предполагается начать внедрение налога на добавленный доход (НДД). В целом в сфере налогообложения добычи нефти и газа в среднесрочной перспективе планируется сбалансировать уровень налоговой нагрузки на нефтяную и газовую отрасли;

2) увеличение минимального норматива дивидендов по государственным акциям и госкомпаниям – с 25 до 50%;

3) создание единой системы администрирования доходов бюджетной системы путем внедрения унифицированной методологической базы. Ожидается, что эта инициатива приведет к росту собираемости доходов и будет способствовать снижению административной нагрузки.

Однако, по нашему мнению, ожидаемые эффекты от реализации последней меры явно переоценены. Во-первых, ожидаемое улучшение качества администрирования импорта за счет интеграции информационных систем (ИС) ФТС и ФНС может повысить налоговую базу НДС по импорту, однако с учетом того, что большая часть удержанного при таможенном декларировании налога впоследствии принимается к вычету по «внутреннему» НДС, общий эффект для поступлений этого налога может оказаться гораздо скромнее.

Во-вторых, при прочих равных условиях увеличение таможенной стоимости приведет к росту таможенных пошлин, что в свою очередь увеличит издержки поставщиков и вызовет либо рост цен (инфляцию), либо снижение прибыли (выпадающие доходы от налога на прибыль).

В-третьих, что касается АСК НДС-2 (информационная система ФНС), введенной в действие в 2015 г. то она выявляет те компании, которые не показывают реализацию, хотя осуществляют закупочные операции, тем самым сужая выборку контрольно-ревизионной деятельности ФНС. Фискальный эффект в 2015 г. оценивался на уровне 150 млрд руб., но с учетом усложнения «обналичивания» средств в целом и факта действия АСК НДС-2 с 2015 г. фискальный эффект преимущественно был реализован в год ввода в эксплуатацию данной системы и едва ли может проявляться впоследствии в виде существенных дополнительных ежегодных доходов.

Расходы и бюджетные правила

Расходы федерального бюджета на 2017–2019 гг. сформированы в рамках бюджетных правил. В среднесрочном периоде предполагается возобновить реализацию механизма бюджетных правил с целью ослабить чувствительность бюджетной системы к волатильности мировых цен на нефть. Согласно предварительным проектировкам, новая редакция бюджетных правил в полном объеме начнет действовать с 2020 г., при этом 2017–2019 гг. объявлены переходным периодом из-за необходимости избежать слишком быстрого сжатия расходов до уровня, предусмотренного концепцией новых бюджетных правил.

В соответствии с предложениями Минфина России, предельный объем расходов федерального бюджета планируется с 2020 г. определять как сумму трех компонентов: 1) базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть на постоянном уровне в 40 долл./барр. марки Urals и базовом обменном курсе рубля; 2) объема ненефтегазовых доходов, рассчитанных в соответствии с базовым вариантом среднесрочного прогноза Минэкономразвития России; 3) расходов по обслуживанию долга. При этом в случае, когда прогнозный объем средств Резервного фонда на 1 января первого года планового периода опускается ниже уровня в 5% ВВП, предельный объем использования средств Резервного фонда на очередной бюджетный год не может превышать 1% ВВП и, исходя из этого, корректируется предельный объем расходов.

Такая конструкция правил ориентирована на снижение влияния колебаний нефтяных цен на внутренние цены и курс, бюджетная же политика сопрягается с задачами денежно-кредитного регулирования. Очевидно, что в условиях, когда первая и третья компоненты формулы будут вести себя ациклично, вторая – проциклично и наличие дефицита не предусматривается, проведение активной бюджетной политики в принципе невозможно. Наряду с тезисами о масштабной приватизации и стабилизации налоговой нагрузки это указывает на то, что взят курс на сокращение доли прямого участия государства в экономике.

Сама конструкция правил в долгосрочной перспективе не выглядит достаточно устойчивой, так как сохранение привязки расходов к цене на нефть имеет смысл только в случае, если бюджетные правила опираются на более или менее правдоподобную гипотезу, описывающую закономерности движения цен на нефть. Иначе доверие к правилам может быть подорвано, и тогда неизбежен их пересмотр, как уже было с их версией от 2004 г.

Также бюджетным правилом с 2020 г. предполагается ограничить базовый уровень заимствований объемом расходов по обслуживанию долга (0,8–1,0% ВВП в год). Что в принципе верно, так как критичен не столько сам размер долга, сколько объем расходов на его обслуживание. Однако надо учитывать следующие моменты: уже в 2018 г. расходы на обслуживание долга при гипотезе, согласно которой дефицит будет сокращаться, подойдут к верхней границе (0,93% ВВП); запланировано ежегодное привлечение внутренних заимствований на сумму более 1 трлн руб.; сохраняются проблемы с растущими долгами регионов и несбалансированностью Пенсионного фонда Российской Федерации. Все вышеперечисленное в совокупности свидетельствует о малой реалистичности этого ограничения.

Задача перехода к новым бюджетным правилам с 2020 г. предопределяет необходимость проведения бюджетной консолидации, которая запланирована на переходный период 2017–2019 гг. Предстоящая бюджетная консолидация предполагает в большей степени сжатие объема расходных обязательств государства с одновременным повышением их эффективности.

Так, в рассматриваемом периоде расходы федерального бюджета сокращаются как в номинальном выражении почти на 0,5 трлн руб. к уровню 2016 г., так и в долях ВВП – почти на 4 п.п. (с 19,8% ВВП в 2016 г. до 16,1% в 2019 г.).

Важно также учитывать не только общие объемы, но и структуру расходов федерального бюджета, которая ухудшалась в последние годы. Как результат, росли расходы только по трем направлениям, причем все они не относятся к производительным – национальная оборона, социальная политика, обслуживание долга. Среди стран, не находящихся в состоянии войны, Россия – один из рекордсменов по величине расходов на оборону. Расходы на пенсии устойчиво растут, и без пенсионной реформы этот тренд в ближайшие годы едва ли изменится.

Проблема госдолга обострилась на региональном уровне – за последние годы наблюдался неуправляемый прирост объема государственного долга субъектов Федерации. Регионы, повышая заработные платы работникам бюджетной сети, не только отказываются от бюджетных инвестиций, но и наращивают долги вследствие растущих дефицитов консолидированных бюджетов. Так, если до 2012 г. многие субъекты РФ имели незначительный государственный долг, то уже к началу 2016 г. у 14 регионов объем государственного долга превысил 100% налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.

Таблица 4.

Расходы федерального бюджета по статьям функциональной классификации на 2017-2019 гг.

Источник: 2015 г. — фактические значения. 2016–2019 гг. — пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Более того, в кризисной ситуации последних лет адаптация федерального и региональных бюджетов к «новой реальности» происходила в основном за счет сокращения расходов по статьям, определяющим будущее страны и регионов, – расходов инвестиционного характера.

Бюджетные проектировки на 2017–2019 гг. хотя и не переламывают ранее сформировавшиеся тенденции, все же содержат определенные позитивные сдвиги в структуре расходов (табл. 4). В частности, сокращаются расходы на оборону, запланировано снижение социальных расходов, хотя это, скорее, инерционное движение при общей бюджетной консолидации, нежели осознанное изменение характера бюджетной политики. Последний тезис можно проиллюстрировать тем, что расходы на здравоохранение и образование также несколько снижаются в долях ВВП.

Почему бюджетная политика может измениться

Существуют три предпосылки для кардинального пересмотра характера бюджетной политики:

1. Долгое время зависимый от сырьевых поступлений бюджет стал серьезным сдерживающим фактором и даже тормозом структурной перестройки экономики: гарантированные рентные доходы и отсутствие спроса со стороны сырьевого сектора на прямую бюджетную поддержку дестимулировали меры по изменению структуры экономики. Начиная с 2015 г. объем перераспределяемой через бюджет нефтяной ренты устойчиво сокращается, что создает условия для изменения приоритетов бюджетных расходов.

2. Одной из целей бюджетной политики провозглашалось снижение дефицита, однако наличие резервов в суверенных фондах позволяло не искать ответов на стоящие перед бюджетом вызовы долгосрочной сбалансированности (старение населения, инерционно-негибкая структура расходов с перекосом в социальные и силовые направления, изменение структуры поступлений в бюджет, теневой сектор и низкая стабильность банковской системы). Сейчас очевидно, что Резервный фонд исчерпается полностью в 2017 г., а ликвидных средств ФНБ (не размещенных в инфраструктурных проектах) едва хватит, чтобы сбалансировать федеральный бюджет в плановом периоде. Эта ситуация тоже подталкивает к переосмыслению подходов к бюджетной политике.

3. «Самовоспроизводящийся» размер долга консолидированных бюджетов субъектов РФ при педантичном исполнении «указных» показателей окончательно перенесет проблему сбалансированности региональных бюджетов на федеральный уровень, который уже не имеет собственных резервов по поддержанию устойчивости не только бюджетной системы в целом, но и самого федерального бюджета. Проводимая бюджетная политика ведет к нарастанию фискального разрыва и ухудшению долгосрочной бюджетной устойчивости, что фактически означает откладывание кризисных явлений в государственных финансах на не совсем уже отдаленную перспективу.

Дефицит и бюджетная стратегия

Ожидается, что меры по бюджетной консолидации должны привести к значительному снижению объема дефицита федерального бюджета темпами, равными примерно 1% ВВП в год (табл. 2). Так, к концу 2019 г. общий объем дефицита должен составить около 1% ВВП относительно его ожидаемой величины в 3,7% ВВП в 2016 г. (4,5% ВВП без учета доходов от частичной приватизации акций ПАО «Роснефть»). За этот период ненефтегазовый дефицит также заметно сократится – до 6,5% ВВП в 2019 г. (почти на 3 п.п. ВВП относительно уровня 2016 г.).

Таблица 5.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2017-2019 гг, млрд рублей

2016 2017 2018 2019
Источники финансирования дефицита 3034 2744 1989 1139
Использование Резервного Фонда и ФНБ 2144 1812 1140 137
Не связанные с использованием
Резервного фонда и ФНБ
890 932 849 1002
Источники внутреннего
финансирования дефицита
897 1136 1078 1130
государственные ценные бумаги 449 1050 1050 1050
приватизация 382* 138 14 14
бюджетные ссуды и кредиты,
предоставленные внутри страны
-183 29 133 155
прочие 249 -81 -119 -89
Источники внешнего финансирования
дефицита
-7 -203 -229 -127

* Сумма включает доходы от продажи пакета акций ПАО АНК «Башнефть».

Источник: 2016 г. — ОНБП 2017–2019 гг. 2017–2019 гг. — пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

На фоне общего сокращения объема дефицита в плановом периоде существенно изменится соотношение источников его финансирования (табл. 5). В то время как в 2016 г. около 70% дефицита покрывается за счет средств суверенных фондов, к 2019 г. до 90% всего объема дефицита будет компенсироваться источниками внутреннего финансирования дефицита, преимущественно государственными ценными бумагами. Такая структура источников финансирования дефицита учитывает исчерпание средств Резервного фонда уже в 2017 г. и сохранение к концу 2019 г. средств ФНБ в объеме 3,1% ВВП.

В то же время приходится признать, что текущая структура расходов бюджета и сложившиеся тенденции по ее изменению не отвечают требованиям долгосрочной бюджетной устойчивости и долгосрочного устойчивого экономического роста.

В условиях снижения доходов государства проведение бюджетного маневра в пользу производительных расходов сталкивается с серьезными ограничениями: его надо осуществлять на фоне сокращения общего объема расходов бюджета расширенного правительства. Для того, чтобы к 2019–2020 гг. дефицит бюджета оказался не более 1–1,5% ВВП, а предельный объем расходов бюджета расширенного правительства не превышал 33–34% ВВП, можно некоторое время использовать «инфляционное расширение» экономики: сохраняя на текущем номинальном уровне непроизводительные расходы, индексировать на уровне инфляции или выше производительные. Однако затем предстоит перейти к политике «долгового тормоза» (нулевому бюджетному сальдо в реальном выражении, в расчете за рассматриваемый период), реализовав необходимые изменения в бюджетных правилах и приняв среднесрочные программы бюджетной консолидации.