Нарушение нормативов обеспечения коммунальными услугами

В особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу, в связи с чем при квалификации объективной стороны состава правонарушения следует исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства (см., например: Определение Верховного Суда РФ от 18.04.2017 N 308-АД17-1209 по делу N А32-23486/2016).

Предоставление коммунальных услуг обеспечивается управляющей организацией, товариществом или кооперативом либо организацией, указанной в подпункте «б» пункта 10 Правил N 354, посредством заключения с ресурсоснабжающими организациями договоров о приобретении коммунальных ресурсов в целях использования таких ресурсов при предоставлении коммунальных услуг потребителям, в том числе путем их использования при производстве отдельных видов коммунальных услуг (отопление, горячее водоснабжение) с применением оборудования, входящего в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, и надлежащего исполнения таких договоров.

При этом необходимо учитывать следующий подход судебной практики.

ПРИМЕР.

Довод Общества о том, что измерения температуры воздуха в спорных помещениях проводились при температуре наружного воздуха +3 °C, то есть с нарушением требований пункта 6.1 ГОСТ 30494-2011, подлежит отклонению в силу следующего.

Действительно, п. 6.1 ГОСТ 30494-2011 установлено, что в холодный период года измерение показателей микроклимата следует выполнять при температуре наружного воздуха не выше минус 5 °C. Не допускается проведение измерений при безоблачном небе в светлое время суток.

В соответствии с п. 2.13 ГОСТ 30494-2011, холодным периодом года признается период года, характеризующийся среднесуточной температурой наружного воздуха, равной 8 °C и ниже.

В силу пункта 6.2 ГОСТ 30494-2011 в теплый период года измерение показателей микроклимата следует выполнять при температуре наружного воздуха не ниже 15 °C. Не допускается проведение измерений при безоблачном небе в светлое время суток.

В то же время по смыслу норм ЖК РФ и Правил N 354 потребитель имеет право получать коммунальные услуги надлежащего качества независимо от периода года и погодных условий. Допустимые отклонения параметров качества коммунальной услуги «отопление», предусмотренные Правилами N 354, также не зависят от погодных условий.

При изложенных обстоятельствах необходимость проведения измерения температуры воздуха внутри жилого помещения в холодный период года при температуре наружного воздуха не выше минус 5 °C применительно к жилищному надзору, осуществляемому в целях проверки исполнения управляющей организацией обязанности по предоставлению потребителю коммунальной услуги надлежащего качества, не может носить обязательный характер. Иное сделает фактически невозможным проверку качества оказываемой коммунальной услуги в холодный период года, когда температура наружного воздуха выше минус 5 °C, и в теплый период года, когда температура наружного воздуха ниже 15 °C (Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.03.2017 N 02АП-11229/2016 по делу N А82-8306/2016).

Судебная практика исходит из того, что осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований влечет применение административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ, а не по ст. 7.23 КоАП РФ (см., например: Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.09.2016 N 02АП-7745/2016 по делу N А31-6520/2016).

Кроме того, следует учитывать, что различные объекты посягательства имеют составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 14.43 и ст. 7.23 КоАП РФ, что исключает возможность переквалификации вменяемого названному лицу деяния (Постановление Верховного Суда РФ от 02.03.2018 N 18-АД18-14).

ПРИМЕР.

«…общество, как гарантирующий поставщик по договору оказания услуг по передаче электрической энергии от 01.12.2011 N Д/120-пдо, заключенному с Муниципальным унитарным предприятием «Чегемэнерго», допустило нарушения требований технического регламента при обеспечении населения коммунальными услугами в области электроснабжения, а именно пункта 4.2.2 ГОСТа 32144-2013 «Межгосударственный стандарт. Электрическая энергия. Совместимость технических средств электромагнитная. Нормы качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения» (медленные изменения напряжения). По данным основаниям административный орган составил протокол от 22.08.2016 N 01-28/20 и вынес оспариваемое Постановление от 05.09.2016 N 01-23/20.

Суды первой инстанции и округа, руководствуясь положениями КоАП РФ, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Постановления Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» и ГОСТа 32144-2013, пришли к выводу, что в деянии общества имел место состав правонарушения, предусмотренного ст. 7.23 КоАП РФ, а не ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ, вследствие чего, с учетом пункта 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», оспариваемое постановление административного органа подлежит признанию незаконным и отмене.

Указанные выводы судов первой инстанции и округа, по мнению Судебной коллегии, нельзя признать верными.

В силу ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ наказуемы действия, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, повлекшие причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений либо создавшие угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Часть 1 ст. 14.43 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 6.31, 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, ч. 2 ст. 11.21, статьями 14.37, 14.43.1, 14.44, 14.46, 14.46.1, 20.4 настоящего Кодекса.

Административным правонарушением по ст. 7.23 КоАП РФ является нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами.

Соответственно, совершенное обществом деяние посягает не только на отношения, связанные с соблюдением требований технических регламентов, но и на отношения, связанные с обеспечением населения коммунальными услугами.

Нарушив требования технического регламента, общество, как исполнитель (продавец) коммунальной услуги в области электроснабжения, совершило два административных правонарушения, предусмотренных ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ и ст. 7.23 КоАП РФ, вследствие чего применительно к ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ возможно привлечение к ответственности как по ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ, так и по ст. 7.23 КоАП РФ» (Определение Верховного Суда РФ от 28.02.2018 N 308-АД17-15743 по делу N А20-3145/2016).

В п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» разъяснено, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

В связи с этим в материалах судебной практики правонарушение, предусмотренное комментируемой статьей, не рассматривается как малозначительное.

ПРИМЕР.

«Доводы заявителя о прекращении дела за малозначительностью деяния необоснованны, так как нарушения прав потребителя И. носили длительный характер, он неоднократно обращался в ОАО «ЕЭСК» с жалобами на ненадлежащее качество подаваемой энергии, однако, его требования о восстановлении нарушенных прав, игнорировались» (См., например: Постановление N 5-825/2016 от 7 июня 2016 г. по делу N 5-825/2016).

Однако, как показывает практика, возможна и иная позиция судов, в соответствии с которой данное правонарушение является малозначительным.

ПРИМЕР.

«С учетом того, что совершенное ФГКУ «СПСЧ ФПС по ПК» административное правонарушение не повлекло каких-либо последствий (ни должностным лицом административного органа, ни ФГКУ «СПСЧ ФПС по ПК» таких сведений не предоставлено), юридическим лицом предприняты действия, направленные на устранение аварийной ситуации, суд полагает возможным признать совершенное административное правонарушение малозначительным и освободить ФГКУ «СПСЧ ФПС по ПК» от административной ответственности» (решение N 12-474/2016 от 20 сентября 2016 г. по делу N 12-474/2016).

3. Субъектами данного правонарушения признаются должностные лица и юридические лица, обязанные обеспечивать нормативный уровень или режим обеспечения населения коммунальными услугами.

К числу субъектов рассматриваемого административного правонарушения судебная практика относит как управляющие компании, так и ресурсоснабжающие организации, которые осуществляют поставку коммунальных ресурсов. Например, в Постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2017 N 02АП-3164/2017 по делу N А29-13016/2016 отмечено: «При решении вопроса о том, кто является лицом, ответственным за предоставление некачественной коммунальной услуги, необходимо учитывать не только то обстоятельство, принимаются ли необходимые и достаточные меры для комфортных и благоприятных условий проживания граждан в жилых помещениях со стороны управляющей организации, но и наличие у нее объективной возможности обеспечить добросовестных граждан-потребителей коммунальной услугой в каждой конкретной ситуации».

При этом ст. 7.23 КоАП РФ не персонифицирует ответственность и не связывает ее исключительно с лицом, непосредственно предоставляющим потребителю коммунальные услуги.

ПРИМЕР.

«…суды указали, что административный орган правомерно признал предпринимателя субъектом административной ответственности, поскольку именно он является лицом, на которого возложены функции по осуществлению деятельности по управлению многоквартирными домами и обязанность соблюдать требования Стандартов.

Довод предпринимателя о том, что он оказывал услуги по техническому обслуживанию многоквартирных домов по договору от 18.08.2011 с администрацией муниципального образования Боградский сельсовет и указанный договор по своему содержанию не является договором управления, а предприниматель не является субъектом ответственности, отклонен судами. Администрацией муниципального образования Боградский сельсовет 18.08.2011 и предпринимателем заключены договоры на техническое обслуживание и санитарное содержание, текущий ремонт общего имущества многоквартирного жилого фонда. Предпринимателем также заключены договоры управления многоквартирными жилыми домами, расположенными в селе Боград, с собственниками помещений (квартир). При этом суды установили, что предприниматель осуществлял деятельность в сфере управления многоквартирными домами на основании договоров управления, заключенных с собственниками помещений с сентября 2011 года по настоящее время» (Постановление Верховного Суда РФ от 16.02.2015 по делу N 302-АД14-8479, А74-2494/2012).

4. С субъективной стороны противоправное деяние характеризуется виной в форме умысла или неосторожности.

ПРИМЕР.

Суд посчитал законными основания для привлечения администрации к административной ответственности по ст. 7.23 КоАП РФ, поскольку «Из представленного в материалы дела Устава городского поселения «Город Советская Гавань» следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городского поселения обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении». Следовательно, на администрацию, как на уполномоченное лицо, возложена обязанность обеспечить потребителей надежным теплоснабжением.

Следовательно, вывод первой инстанции в том, что в действиях заявителя имеется субъективная сторона нарушения, признается обоснованным.

Таким образом, у административного органа имелись законные основания для привлечения администрации к административной ответственности по ст. 7.23 КоАП РФ» (Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2014 N 06АП-7133/2013 по делу N А73-8820/2013).

Следует подчеркнуть, что лица, привлекаемые к административной ответственности по ст. 7.23 КоАП РФ, должны доказать, что предприняли все зависящие от них меры к надлежащему исполнению своих обязанностей по управлению многоквартирным домом.

ПРИМЕР.

«Суды, отказывая в удовлетворении заявленных обществом требований и признавая постановление административного органа законным, пришли к выводу о доказанности факта нарушения обществом нормативных показателей температурного режима коммунального ресурса и события правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 7.23 КоАП РФ.

При этом суды исходили из того, что при наличии заключенного собственниками помещений в многоквартирном доме с управляющей организацией договора управления ответственность за предоставление собственникам помещений коммунальных услуг надлежащего качества несет управляющая организация.

Общество не представило доказательств того, что осуществляя функции, возложенные на него п. 2.3 ст. 161, ст. 162 Жилищного кодекса РФ и указанным договором, предприняло все зависящие меры к надлежащему исполнению своих обязанностей по управлению многоквартирным домом, с целью исключения нарушения режима подачи населению коммунальных услуг» (Постановление Верховного Суда РФ от 22.01.2016 N 309-АД15-18151 по делу N А71-5759/2015).

Новая редакция Ст. 7.21 КоАП РФ

1. Порча жилых домов, жилых помещений, а равно порча их оборудования, самовольные переустройство и (или) перепланировка жилых домов и (или) жилых помещений либо использование их не по назначению —

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей.

2. Самовольная перепланировка жилых помещений в многоквартирных домах —

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей.

Комментарий к Статье 7.21 КоАП РФ

1. Объектом правонарушения являются отношения в сфере права собственности на жилые помещения и установленный порядок их использования.

Основным нормативным актом в рассматриваемой сфере является Жилищный кодекс (ЖК РФ), принятый 29 декабря 2004 г.

Согласно ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

Жилое помещение предназначено для проживания граждан.

Допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение.

Не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств.

Пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в жилом помещении граждан и соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства.

При пользовании жилыми помещениями граждане должны соблюдать Правила пользования жилыми помещениями — Постановление Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями», Постановление Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. N 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда», Правила пожарной безопасности в РФ (ППБ 01-03), утв. Приказом МЧС РФ от 18 июня 2003 г. N 313.

Право пользования жилым помещением имеют:

наниматель жилого помещения (далее — наниматель) и члены его семьи — по договору социального найма жилого помещения;

наниматель и граждане, постоянно проживающие с нанимателем, — по договору найма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов коммерческого использования;

наниматель и члены его семьи — по договору найма специализированного жилого помещения;

собственник жилого помещения и члены его семьи;

член жилищного или жилищно-строительного кооператива и члены его семьи.

Право пользования жилым помещением по договору социального найма жилого помещения возникает на основании договора, заключенного (в письменной форме) в соответствии с Типовым договором социального найма жилого помещения, утвержденным Правительством РФ.

2. Объективная сторона состоит в совершении следующих противоправных действий (бездействия): порча жилых домов, жилых помещений, порча их оборудования, самовольное переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений, использование их не по назначению; самовольная перепланировка жилых помещений в многоквартирных домах.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, обеспечивая условия для осуществления гражданами права на жилище, осуществляют контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

В многоквартирном доме наниматель и члены его семьи имеют право пользования общим имуществом в этом доме. Наниматель и члены его семьи обязаны обеспечивать сохранность жилого помещения, не допускать выполнение в жилом помещении работ или совершение других действий, приводящих к его порче.

3. Переустройство и (или) перепланировка жилого помещения ведутся на основе требований гл. 4 ЖК РФ. В соответствии с Кодексом переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующие внесения изменений в технический паспорт жилого помещения; перепланировка же влечет за собой изменение его конфигурации, также требующее внесения изменений в технический паспорт (об условиях и порядке переоборудования (переустройства, перепланировки) жилых помещений см. Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные Постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. N 170).

Самовольными являются переустройство и (или) перепланировка жилого помещения, проведенные:

а) заявителем без получения документа, подтверждающего принятие (органом, осуществляющим согласование) решения о согласовании переустройства (перепланировки). Форма и содержание такого документа устанавливаются Правительством РФ (Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2005 г. N 266 «Об утверждении формы заявления о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения и формы документа, подтверждающего принятие решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения»). Если даже решение о соглашении было принято, но документ, подтверждающий это, не соответствует форме, установленной Правительством РФ, то считается, что налицо самовольная постройка и (или) перепланировка жилого помещения;

б) с нарушением порядка переустройства и (или) перепланировки жилого помещения. Напомним, что данный проект должен быть обязательно представлен заявителем в орган, осуществляющий согласование (в соответствии с правилами п. 3 ч. 2 ст. 26 ЖК). После принятия решения о согласовании заявитель не вправе отступить от согласованного проекта, в противном случае налицо самовольное переустройство или перепланировка жилого помещения.

Собственник жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, или наниматель такого жилого помещения по договору социального найма обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок и в порядке, которые установлены органом, осуществляющим согласование.

На основании решения суда жилое помещение может быть сохранено в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни или здоровью.

Если соответствующее жилое помещение не будет приведено в прежнее состояние в указанные сроки в установленном органом, осуществляющим согласование, порядке, суд по иску этого органа при условии непринятия решения, предусмотренного ч. 4 ст. 29 ЖК РФ, принимает решение:

1) в отношении собственника — о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи такого жилого помещения средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения с возложением на нового собственника такого жилого помещения обязанности по приведению его в прежнее состояние;

2) в отношении нанимателя такого жилого помещения по договору социального найма — о расторжении данного договора с возложением на собственника такого жилого помещения, являвшегося наймодателем по указанному договору, обязанности по приведению такого жилого помещения в прежнее состояние.

Орган, осуществляющий согласование, для нового собственника жилого помещения, которое не было приведено в прежнее состояние в установленном ч. 3 ст. 29 ЖК РФ порядке, или для собственника такого жилого помещения, являвшегося наймодателем по расторгнутому в установленном ч. 5 ст. 29 ЖК РФ порядке договору, устанавливает новый срок для приведения такого жилого помещения в прежнее состояние. Если такое жилое помещение не будет приведено в прежнее состояние в указанный срок и в порядке, ранее установленном органом, осуществляющим согласование, такое жилое помещение подлежит продаже с публичных торгов в установленном ч. 5 ст. 29 ЖК РФ порядке. При этом важно подчеркнуть, что ст. 235 ГК, устанавливающая закрытый перечень случаев принудительного изъятия имущества, не предусматривает возможности принудительного изъятия жилого помещения в случае его самовольного переустройства.

Следует отметить, что ответственность в виде штрафа по комментируемой статье является альтернативой более суровому наказанию — самовольной постройке, которая подлежит сносу самим осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме одного исключения. Согласно ч. 3 ст. 222 Гражданского кодекса право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку.

4. Субъектами данного правонарушения являются граждане.

5. Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла.

Другой комментарий к Ст. 7.21 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

1. Жилые дома и жилые помещения предназначаются для постоянного проживания граждан, а также для использования в установленном порядке в качестве служебных жилых помещений и общежитий. Правила пользования жилыми помещениями установлены в Жилищном кодексе РСФСР и Правилах пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г. Этими Правилами устанавливаются требования к содержанию жилых помещений.

2. В ч.1 комментируемой статьи предусмотрен состав правонарушения, объектом которого являются жилые помещения, а непосредственным предметом посягательства — установленные правила пользования ими.

3. Объективная сторона выражается в совершении ряда противоправных действий (бездействия): порча жилых домов, жилого помещения в результате непринятия мер к сохранности жилых помещений, бесхозяйственное их содержание, непринятие мер к устранению неисправностей в жилом помещении, нарушение санитарных правил, правил пожарной безопасности; порча оборудования жилых домов, несоблюдение правил пользования санитарно-техническим и иным оборудованием; самовольное, без разрешения органа местного самоуправления, переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений; использование жилого помещения не по назначению.

4. Субъектами правонарушения, закрепленного в комментируемой статье, признаются граждане.

5. С субъективной стороны указанное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности.

6. В соответствии с действующим законодательством самовольная перепланировка жилых помещений в многоквартирных домах запрещена. Объективную сторону состава правонарушения, установленного в ч.2 рассматриваемой статьи, составляют противоправные действия, выражающиеся в самовольной, без разрешения органа местного самоуправления, перепланировке жилых помещений в многоквартирных домах.

7. Субъектами данных противоправных деяний признаются совершеннолетние граждане, совершившие их.

8. С субъективной стороны рассматриваемое правонарушение может быть совершено только в форме прямого умысла.