Контроль качества образования

8. До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. В течение тридцати дней после получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации. Прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания, или со дня, следующего за днем вступления в законную силу судебного акта о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии. Действие лицензии на осуществление образовательной деятельности приостанавливается до дня вступления в законную силу решения суда. В случае вынесения судом решения о привлечении органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, должностных лиц этих органов к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения этими органами нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования направляет в вышестоящий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или руководителя органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования.

1. Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

2. Проверка лицензирующим органом указанных в пункте 1 настоящей статьи сведений проводится путем сопоставления таких сведений со сведениями из единого государственного реестра юридических лиц или единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Лицензирующий орган получает соответствующую информацию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, от федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

3. К отношениям, связанным с проведением лицензирующим органом проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и проверки соблюдения лицензиатом указанных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, применяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Комментарий к статье 12

1. Целью разрешительного механизма государственного регулирования является установление особого государственного контроля за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с обеспечением и реализацией наиболее важных публичных интересов, связаны с вовлечением в них неограниченного круга лиц, не участвующих в их осуществлении. Лицензирование как раз и является способом государственного контроля, позволяющим преграждать дорогу в хозяйственный оборот предпринимателям, сомнительным в правовом и экономическом отношении. Согласно п. 1 комментируемой статьи целями лицензионного контроля является проверка:

— полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах и возможности выполнения им лицензионных требований и условий,

— сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Лицензионный контроль, являясь одной из разновидностей управленческого контроля в сфере экономики, пронизывает всю лицензионную процедуру, проявляясь на всех ее стадиях в виде деятельности лицензирующих органов, направленной на выявление допускаемых лицензиатами отклонений от лицензионных требований и условий. Цели лицензионного контроля предопределяют выделение определенных стадий контроля: предварительного (осуществляется до принятия решения о предоставлении лицензии в отношении соискателей лицензии) и последующего контроля (осуществляется после процедуры предоставления документа, подтверждающего наличие лицензии в отношении лицензиатов). Такое выделение условно, поскольку стадия предварительного контроля, включающая в себя проверку комплекта необходимых документов до выдачи лицензии, сочетается с возможностью последующих проверок реального соблюдения лицензиатом условий, на которых выдано разрешение. Тем не менее данное деление будет использовано в рамках комментария к данной статье в связи с удобством изложения материала.

Согласно п. 2 комментируемой статьи способом осуществления лицензионного контроля, независимо от того, на какой стадии процесса лицензирования он осуществляется, является проверка указанных сведений путем сопоставления таких сведений со сведениями из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Сопоставление сведений предполагает сравнительный анализ информации, содержащийся в различных официальных источниках в целях выявления тождества или различий в указанных сведениях. Предметом сопоставления является:

во-первых, информация, содержащаяся в заявлении соискателя лицензии о предоставлении лицензии и представляемых им в лицензирующий орган комплекта документов, информация, содержащаяся в заявлении лицензиата, его правопреемника о переоформлении документа, подтверждающего наличие документа и прилагаемых к нему документов, а также иная информация, содержащаяся в лицензионных делах (см. комментарий к п. 3 ст. 10 Закона);

во-вторых, информация, содержащаяся в Единых государственных реестрах юридических лиц (индивидуальных предпринимателей). В Российской Федерации ведутся государственные реестры, содержащие соответственно сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иные сведения о юридических лицах, об индивидуальных предпринимателях и соответствующие документы. Содержащиеся в государственных реестрах сведения и документы являются открытыми и общедоступными. Однако законодательством устанавливаются определенные ограничения в отношении отдельных видов информации. Так, согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ, сведения о номере, о дате выдачи и об органе, выдавшем документ, удостоверяющий личность физического лица, сведения о банковских счетах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей могут быть предоставлены исключительно органам государственной власти, органам государственных внебюджетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Содержащиеся в государственном реестре сведения о конкретном юридическом лице или индивидуальном предпринимателе предоставляются лицензирующему органу по запросу, составленному в произвольной форме в виде выписки из соответствующего государственного реестра, копии документа (документов), содержащегося в соответствующем государственном реестре, или справки об отсутствии запрашиваемой информации. Кроме того, сведения, содержащиеся в государственном реестре, могут быть предоставлены в электронном виде. Срок предоставления содержащихся в государственном реестре сведений о конкретном юридическом лице не может составлять более чем пять дней со дня поступления соответствующего запроса, если иное не установлено федеральными законами. Срочное предоставление содержащихся в государственном реестре сведений осуществляется не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления соответствующего запроса. Указанная информация из государственных реестров предоставляется лицензирующим органам бесплатно (п. 22 Постановления Правительства РФ от 19.06.2002 N 438 «О Едином государственном реестре юридических лиц» (в ред. от 27.07.2007).

2. Более конкретные нормативные положения о порядке и способах как предварительного, так и последующего контроля содержатся в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности и иных ведомственных нормативных актах.

На основе анализа действующего законодательства в сфере лицензирования отдельных видов деятельности рассмотрим более подробно каждую из стадий лицензионного контроля.

На стадии предварительного контроля проверяется полнота и достоверность сведений, представленных соискателем лицензии, а также возможность выполнения им лицензионных требований в целях установления возможности предоставления лицензиату искомой лицензии на осуществление выбранного им вида деятельности. Такая проверка осуществляется на стадии принятия заявления о предоставлении лицензии. Лицензирующими органами для проведения проверки, как правило, в течение одного дня с момента принятия документов из числа сотрудников назначается ответственный исполнитель, при этом соискателю лицензии по его письменному или устному обращению должны быть сообщены фамилия, имя и отчество ответственного исполнителя, его место работы и телефон.

Ответственный исполнитель осуществляет проверку полноты и достоверности представленных сведений путем сопоставления сведений, содержащихся в документах, представленных соискателем лицензии, со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре юридических лиц, в Едином реестре выданных сертификатов соответствия. Сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц, предоставляются лицензирующему органу в установленном порядке Федеральной налоговой службой, а сведения, содержащиеся в Едином реестре выданных сертификатов соответствия, — Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии. Целями такого сопоставления является определение наличия всего состава документов, определенных соответствующим положением о лицензировании конкретного вида деятельности, т.е. полноты документов, согласованности предоставленной информации между отдельными документами комплекта и достоверности документов. Еще одним способом проверки достоверности сведений, изложенных в представленных документах, необходимых для принятия решения о выдаче лицензии, согласно ст. 6 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 24.07.2007), учитывая специфику названной деятельности, является собеседование с соискателем лицензии на осуществление негосударственной (частной) сыскной деятельности.

После завершения проверки ответственный исполнитель подготавливает проект распоряжения (приказа) о проведении проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и согласовывает его в установленном порядке. При неполной комплектности, неполном составе документов или при выявлении противоречий подготавливается документ — акт проверки с указанием оснований отказа, который подписывается руководителем лицензирующего органа и направляется соискателю.

3. В целях повышения качества продукции, работ и услуг, производимых в ходе осуществления лицензируемых видов деятельности, соблюдения требований законодательства Российской Федерации, соответствующих государственных стандартов, нормативно-технических документов лицензирующие органы осуществляют последующий контроль на предмет соблюдения лицензиатами при осуществлении конкретных видов лицензируемой деятельности лицензионных требований и условий. Проверки, проводимые лицензирующими органами, можно подразделить на документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные, плановые, внеплановые, камеральные и выездные <56>. В указанных целях лицензирующие органы уполномочены на проведение плановых и внеплановых проверок.

Плановые мероприятия по контролю за соблюдением лицензионных требований и условий осуществления лицензируемых видов деятельности осуществляются в соответствии с планом, разрабатываемым лицензирующим органом или на основе предписания руководителя лицензирующего органа (см., например, Положение об организации контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий по видам деятельности, лицензирование которых отнесено к полномочиям Госстроя России, утвержденное Приказом Госстроя России от 19.06.2002 N 107 (в ред. от 07.02.2006, с изм., внесенными решением Верховного Суда РФ от 30.08.2005 N ГКПИ05-909). В предписании на проведение проверок определяются лицензиат, срок проведения проверки и состав комиссии, осуществляющей проверку. Члены комиссии, проводящие проверку, должны иметь предписание лицензирующего органа и служебное удостоверение. Либо же плановые проверки производятся в соответствии с планом осуществления надзорной деятельности и на основании решения (предписания), издаваемого в виде приказа (распоряжения) начальника лицензирующего органа (Положение об организации и осуществлении контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий по видам деятельности, лицензирование которых отнесено к полномочиям Госгортехнадзора России, утвержденное Приказом Госгортехнадзора России от 02.06.2003 N 107).

Лицензиат должен быть уведомлен о предстоящей проверке телетайпограммой, факсограммой, телефонограммой за несколько дней до ее проведения. Срок уведомления варьируется от 3 до 10 дней.

Сроки проведения плановых проверок определяются положениями о лицензировании конкретных видов лицензируемой деятельности и ведомственными нормативными актами, регулирующими эту сферу деятельности лицензирующих органов. Исходя из анализа действующего законодательства плановые проверки лицензиата могут проводиться, как правило, не чаще одного раза в 2 года. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю должно проводиться не ранее чем через 3 года с момента его государственной регистрации. В отдельных нормативных актах установлено, что контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий осуществляется не реже одного раза за период действия лицензии или по мере необходимости с учетом результатов проверок соответствующих контрольных и надзорных органов.

Срок проведения проверки должен составлять по общему правилу не более 5 — 10 рабочих дней без учета времени нахождения в пути следования в организацию (объект) лицензиата. Продолжительность плановых и внеплановых мероприятий по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Страница 1 из 2 Следующая

Приказом Минобрнауки России от 14 июня 2017 г. N 546 утвержден Административный регламент исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования (далее – уполномоченный орган), государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования.

В Административном регламенте приводится Перечень нормативных правовых актов, регулирующих исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования (далее — государственная функция), определены предмет федерального государственного контроля качества образования,
права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственной функции, права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по государственной функции, дано описание результата исполнения государственной функции.
Административным регламентом установлены:
— требования к порядку исполнения государственной функции;
— состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в т.ч. особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;
— порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
— досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) уполномоченного органа, а также его должностных лиц.
К Административному регламенту приложены:
— Перечень уполномоченных органов, информация о месте их нахождения, адресах электронной почты, официальных сайтах в сети «Интернет», телефонах и графиках их работы;
— Блок-схема последовательности действий при исполнении государственной функции.
В частности, согласно Административному регламенту:
— предметом федерального государственного контроля качества образования является оценка соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию основным образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам мер, предусмотренных частью 9 статьи 93 Федерального закона N 273-ФЗ;
— государственная функция исполняется бесплатно;
— срок проведения каждой из проверок, как документарной, так и выездной, не может превышать 20 рабочих дней;
— организация вправе вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной приказом Минэкономразвития России N 141;
— проверки проводятся только в присутствии уполномоченного представителя образовательной организации;
— по результатам проверки составляется акт проверки организации в двух экземплярах;
— информация о проведении проверки, ее результатах и принятых мерах вносится в государственную информационную систему (ГИС) надзора в сфере образования и в единый реестр проверок.
Административным регламентом установлено, что в ходе планового контроля могут проводиться комплексные и тематические проверки. При проведении комплексной проверки рассматривается исполнение государственной функции в целом, при проведении тематической проверки — вопросы, связанные с исполнением определенной административной процедуры.
Плановые проверки в отношении организаций, осуществляющих деятельность на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, в соответствии с частью 10 статьи 12.2 Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ до 1 января 2018 г. не проводятся.
Как отмечено в Административном регламенте, контроль за исполнением государственной функции, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций, осуществляется посредством открытости деятельности уполномоченного органа при исполнении государственной функции, получения полной, актуальной и достоверной информации о порядке исполнения государственной функции и возможности досудебного рассмотрения жалоб в процессе исполнения государственной функции.
Процедура досудебного (внесудебного) обжалования проводится на основании жалобы, поданной в уполномоченный орган заявителем (уполномоченным представителем организации или гражданином) в письменной форме на бумажном носителе либо в электронной форме за личной подписью.
Жалобы на действия (бездействие) и решения, принятые руководителем уполномоченного органа, подаются высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации либо в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).
Жалоба рассматривается в течение 30 дней со дня её регистрации. Ответ дается в письменной форме по существу поставленных в жалобе вопросов.
В случае выявления нарушений действиями (бездействием) должностных лиц уполномоченного органа, участвующих в исполнении государственной функции, виновные лица привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Источник: Приказ Минобрнауки России от 14.06.2017 N 546 «Об утверждении Административного регламента исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования» (Зарегистрировано в Минюсте России 06.07.2017 N 47317.
КонсультантПлюс

Государственный контроль качества образования

Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов.

Качество образования — комплексная характеристика образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающая степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы.

Федеральный контроль качества образования осуществляется в соответствии с Административным регламентом от 30.06.2020 № 709 который определяет порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур).

действий меньше. Ведь можно предложить миллион и в конечном счете ничего не дать, а можно дать всего 5 тыс. руб. А наказание предусмотрено в кратном размере от суммы (как обещания, предложения, так и реальной передачи). И за мифическое обещание в миллион можно по-

лучить в качестве наказания огромный штраф.

Поэтому предлагаем за обещание, предложение незаконного вознаграждения установить штраф не в кратном размере, а в обычной денежной форме, например, до 200 тыс. руб.

Библиографический список

Особенности правового регулирования государственного контроля в сфере образования

КУДИЛИНСКИЙ Михаил Николаевич, доцент кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук

199034, Россия, г. Санкт-Петербург, Университетская наб., 7-9

E-mail: kudilinski@yandex.ru

Вопрос о правовом регулировании государственного контроля в сфере российского образования является малоизученным как с точки зрения описания проблемы контроля и надзора в современной научной юридической литературе, так и с позиции понимания и практического использования различных нормативных актов со стороны образовательных организаций, выступающих объектом контроля во время проведения контрольных мероприятий.

Анализ существующей правовой практики и деятельности контрольных органов в данной сфере показал следующее.

1. Государственный контроль в сфере образования включает федеральный лицензионный контроль, федеральный аккредитационный контроль, внутренний контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, которым подведомственны государственные и муниципальные образовательные организации.

2. Государственный контроль в сфере образования прежде всего ориентирован на корректировку деятельности проверяемых организаций.

3. Организациям, являющимся объектами контроля в сфере образования, дается реальная возможность исправить выявленные нарушения.

4. Прекращение приема обучающихся и решения, влекущие ограничение или прекращение образовательной деятельности в отношении организации, являются исключительными мерами воздействия и применяются лишь в случаях, когда образовательная организация не выполняет предписаний уполномоченного органа.

5. Государственный контроль в сфере образования содержит элемент общественного контроля, связанный с привлечением граждан к проведению контрольных мероприятий, что отличает его от государственного контроля в иных сферах.

6. Приоритетная цель государственного контроля в сфере образования — обеспечение качества образовательной деятельности и приведение ее в соответствие с государственными стандартами. Для достижения этой цели законодатель использует методы общественного контроля (посредством привлечения к контрольным мероприятиям обучающихся и их родителей или законных представителей), снижает гарантии прав и законных интересов проверяемых образовательных организаций и упрощает применение принудительных мер пра-вовосстановительного характера.

Ключевые слова: правовое регулирование, контроль, государственное управление, образование, лицензирование, государственная аккредитация, надзор.

Key Features of Legal Regulation of State Control in the Field of Education

7-9, Universitetskaya emb., St. Petersburg, Russia, 199034

E-mail: kudilinski@yandex.ru

The author explores the problem of legal regulation of state control in the field of education in Russia.

2. State control in this area is focused on adjustments in activities of the educational establishments.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

DOI: 10.12737/article_5a200507549846.40269735

Государственный контроль как ного контроля» (далее — Закон о за-

вид государственно-управленче- щите прав) или создать собственное

ской деятельности является универ- отраслевое правовое регулирова-

сальным, т. е. распространяется на ние контрольной деятельности. Так,

все сферы общественной жизни. В то применительно к Федеральному за-

же время в каждой из этих сфер он кону от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3

имеет специфику, которая наклады- «Об образовании в Российской Фе-

вает свои особенности на работу кон- дерации» (далее — Закон об обра-

трольных органов. зовании) законодатель решил ис-

При осуществлении правового пользовать Закон о защите прав с

регулирования государственного небольшими дополнениями, учи-

контроля законодатель принимает тывающими отраслевую специфику.

принципиальное решение: распро- Статья 93 Закона об образовании

странять ли на ту или иную сферу разделяет государственный кон-

действие Федерального закона от троль в сфере образования на два

26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О за- направления. Первое из них — это

щите прав юридических лиц и инди- оценка соответствия федеральным

видуальных предпринимателей при государственным образовательным

осуществлении государственного стандартам содержания и качества

контроля (надзора) и муниципаль- подготовки обучающихся по имею-

щим государственную аккредитацию образовательным программам. Данное направление названо федеральным государственным контролем качества образования. Второй вид деятельности предполагает предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами и организациями требований законодательства об образовании. Такая деятельность обозначается как федеральный государственный надзор в сфере образования.

Данное разделение контрольной работы на собственно контроль и надзор, по нашему мнению, следует рассматривать исключительно как юридико-техническую меру, позволяющую наглядно разделить два направления контроля. Полагаем, что в данном случае свою роль сыграло и наименование специально уполномоченного контрольного органа — Федеральной службы по надзору в сфере образования, чья деятельность во избежание терминологической путаницы единообразно обозначается как «надзор». По сути, то, что Закон об образовании называет федеральным государственным контролем качества образования и федеральным государственным надзором в сфере образования, могло бы не безосновательно именоваться федеральным аккредитаци-онным контролем и федеральным лицензионным контролем в сфере образования.

Очевидно, что ст. 93 Закона об образовании регулирует только внешний контроль и не распространяется на внутренний контроль, который осуществляется учредителями образовательных организаций независимо от формы собственности, а также (применительно к государственным и муниципальным образовательным учреждениям) органами исполнительной власти, в чьем ведении находятся данные структуры. В последнем случае внутренний контроль является частью деятельности распорядительного и руководящего характера в отношении

подведомственных образовательных организаций, поскольку органы исполнительной власти имеют возможность получать информацию о функционировании образовательных структур, анализировать ее и принимать разного рода меры не только в связи с контрольными мероприятиями, но и в рамках текущего обмена информацией, предоставления отчетности, согласования действий и решений, принимаемых руководителями организаций и т. д.

При этом в рамках внутреннего контроля перед законодателем не стоит задача защиты прав проверяемого субъекта от возможных злоупотреблений и ошибочных действий со стороны проверяющих. Организуя и осуществляя внутренний контроль за подведомственными образовательными организациями, орган исполнительной власти осуществляет в большей степени самоконтроль посредством проверки исполнения и оценки правильности своих собственных решений организационного, методического и кадрового характера. В связи с этим по своему предмету внутренний контроль шире внешнего, поскольку не только охватывает вопрос соответствия образовательной организации формальным нормативам,но и предполагает оценку ее деятельности по реализации текущей политики в сфере образования.

Отсутствие детальной регламентации внутреннего контроля на законодательном уровне, очевидно, не может рассматриваться как недостаток или упущение законодателя. Будучи частью деятельности распорядительного и руководящего характера, внутренний контроль нуждается в регулировании на уровне ведомственных подзаконных актов, не выше. В противном случае орган исполнительной власти лишится возможности эффективно управлять подведомственными организациями.

Впрочем, в случае коллизии внутреннего и внешнего контроля зако-

нодатель однозначно отдает приоритет контролю внешнему. Особенно наглядно это на региональном уровне, когда орган управления, наделенный полномочиями по контролю в рамках лицензирования и аккредитации, проводит контрольные мероприятия по общеустановленным на федеральном уровне правилам независимо от того, подведомственна ему образовательная организация или нет.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Правовая сторона ведения контрольной деятельности в сфере образования отнесена Законом об образовании к полномочиям федеральных органов государственной власти. Однако часть контрольных полномочий на постоянной основе в соответствии со ст. 7 данного Закона передана для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Такое распределение контрольных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами совпадает с распределением полномочий в сфере лицензирования и аккредитации.

Данная норма представляется логичной и оптимальной для обеспечения последовательности и единообразия подходов как в разрешительной (лицензирование и аккредитация), так и в контрольной работе с образовательными организациями. Полагаем, что в этом случае найден «оптимальный вариант распределения контрольной деятельности между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них и потребностей практики», о чем справедливо писала М. С. Студеникина1.

Отметим, что контрольные полномочия, осуществляемые на региональном уровне, остаются фе-

1 См.: Студеникина М. С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами // Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. М., 2001. С. 42.

деральными, т. е. находятся в сфере ответственности специально уполномоченного федерального контрольного органа в сфере образования — Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки. На нее возлагаются полномочия по контролю за осуществлением переданных государственных контрольных полномочий со стороны органов государственной власти субъектов РФ. Такой подход особенно актуален в рассматриваемой сфере, поскольку на региональном уровне орган управления образованием является одновременно руководящей, организующей, лицензирующей, аккредитующей и контролирующей инстанцией в отношении значительной части подведомственных образовательных организаций. Очень важной данная мера видится в случаях, когда речь идет о городах федерального значения. Если в общем случае в субъекте РФ имеется разветвленная сеть муниципальных образовательных учреждений, не подведомственных региональным органам управления образованием, осуществляющим лицензирование, аккредитацию и контроль, то в городах федерального значения в силу особенностей организации местного самоуправления деятельность по организации основного общего и дошкольного образования реализуется через сеть городских, а не муниципальных учреждений.

В связи с этим остро стоит проблема обеспечения единства правоприменения и управленческих контрольных практик на региональном уровне. Для этого необходимо издание единого административного регламента исполнения органами субъектов РФ контрольных полномочий в сфере образования. Н. М. Ладнушкина справедливо называет отсутствие такого регламента серьезной проблемой2.

2 См.: Ладнушкина Н. М. Правовое регулирование государственного контроля (надзора) в сфере образования // Права и свобо-

Рассматривая далее технологию контрольной работы, отметим: «федеральный государственный надзор» за образовательными организациями (по терминологии Закона об образовании) представляет собой разновидность лицензионного контроля с учетом особенностей сферы образования, нацеленный на проверку соблюдения формальных материально-технических, кадровых и иных параметров, характеризующих деятельность образовательной организации. В то время как федеральный государственный контроль — это в большей степени экспертная, оценочная деятельность, направленная на содержательную оценку качества образовательного процесса.

Эта особенность нашла отражение в правовом регулировании. Так, Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 6 июля 2016 г. № 822, в п. 6 закрепляет права уполномоченных сотрудников контрольного органа, которые не свойственны контрольной работе в иных сферах. К таковым полномочиям относятся: проведение бесед с работниками организации, обучающимися, воспитанниками, их родителями (законными представителями); проведение наблюдения за ходом образовательного процесса.

Полагаем, что привлечение к контрольным мероприятиям не только специально уполномоченных должностных лиц, но и работников, такими должностными лицами не являющимися, а также обучающихся и их родителей (законных предста-

ды человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: материалы ежегодной международной конференции памяти проф. Ф. М. Рудновского. Рязань, 2017. С. 254.

вителей), которые в процессе взаимодействия с проверяющими предоставляют как информацию, так и субъективную оценку деятельности проверяемого субъекта, позволяет сделать вывод о наличии в государственном контроле в сфере образования элемента общественного контроля. Это вытекает из специфики контроля качества образования (аккредитационного контроля), который в принципе не может осуществляться без взаимодействия со всеми участниками образовательного процесса. Изложенное следует рассматривать как его важную особенность. Разумеется, речь идет не о Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который направлен на обеспечение непосредственного получения от граждан информации об общественно значимых процессах. В данном случае мы говорим об использовании государством объективной заинтересованности частных лиц в обеспечении качества образования. Так, частное лицо становится деятельным участником контрольной деятельности, и его активная позиция может влиять на эффективность проводимых государством мероприятий. Ведь с помощью элементов общественного контроля достигается одна из базовых целей — получение наиболее полной информации о деятельности проверяемого субъекта в рамках поддержания механизма обратной связи3.

Согласимся с мнением А. Ф. Ноз-драчева, который подчеркивал важность работы механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов: «…формирование гражданского общества и построение правового государства в России требуют реше-

3 Подробнее см.: Кудилинский М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 49.

ния вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем»4. Кроме того, в связи с практикой привлечения к контрольным мероприятиям отдельных граждан заслуживает внимания и точка зрения В. В. Гриба, который указывал на необходимость признания граждан субъектами общественного контроля5. Представляется, что сочетание государственного контроля с общественной контрольной активностью отдельных граждан, в том числе в рамках проводимых органами государственной власти проверок, могло бы дать серьезный кумулятивный эффект.

Принимаемые государством по результатам контрольных мероприятий принудительные меры пра-вовосстановительного характера отличаются применительно к контролю качества образования и надзору в данной сфере (аккредитационного и лицензионного контроля). Это связано с различным правовым регулированием вопросов лицензирования и государственной аккредитации.

В отношении лицензирования существует достаточно подробное нормативное регулирование в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», которое распространяется на многие виды деятельности. В отношении же государственной аккредитации имеется рамочное нормативное регулирование в ст. 92 Закона об образовании, а основная часть правовых норм содержится в подзаконном нормативном акте — Положении о государственной аккредитации образовательной деятельности, утверж-

4 Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 23.

5 См.: Гриб В. В. Актуальные проблемы нормативного закрепления системы субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 13.

денном постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1039. Поэтому процедура приостановления или лишения аккредитации является относительно более простой, нежели аналогичная процедура в отношении лицензирования. В частности, для аннулирования лицензии необходимо решение суда, в то время как лишение аккредитации осуществляется решением уполномоченного органа.

В отношении надзора все обстоит иначе. По результатам проверки, проводимой в рамках «федерального государственного надзора» (по терминологии Закона об образовании), т. е. в рамках лицензионного контроля в сфере образования, при обнаружении нарушения законодательства об образовании контрольный орган выдает организации-нарушителю или органу государственной власти, органу местного самоуправления предписание с указанием конкретного срока его исполнения, который не может превышать шести месяцев. Установление такого достаточно продолжительного предельного срока для устранения нарушений не следует рассматривать как терпимость законодателя. Очевидно, что в данном случае речь идет о необходимости обеспечения непрерывности образовательного процесса и предоставлении возможности добросовестным образовательным организациям и органам власти устранить обнаруженное нарушение. Отметим, что вынесение предписания и установление сроков на устранение нарушений не исключает привлечение организации к ответственности по результатам проведенной проверки за совершение выявленного нарушения.

В случае неисполнения предписания контрольный орган выдает повторное предписание со сроком исполнения не более трех месяцев, возбуждает дело об административном правонарушении и запрещает прием обучающихся в образовательную организацию полностью или частич-

но. Если нарушения вновь не устранены, контрольный орган приостанавливает действие лицензии полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

В отношении органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления используются иные меры. Так, в случае привлечения к административной ответственности органов власти или их должностных лиц за неисполнение предписаний контрольный орган в сфере образования направляет в вышестоящий орган власти субъекта РФ или местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа-нарушителя.

Отметим также, что при осуществлении федерального государственного надзора (лицензионного контроля) в сфере образования ярко выражен акцент именно на корректировочную функцию контроля. А привлечение виновных лиц к административной ответственности носит лишь вспомогательный характер.

В. М. Горшенев и И. Б. Шахов6, выделяя данную функцию, справедливо указывают, что «контрольная деятельность играет роль своеобразного барьера, направляющего процесс управленческих решений по идеальному, конструктивному, технологическому каналу». Вместе с тем по сравнению с советским периодом, применительно к которому данные авторы исследовали социально-правовую реальность, корректировочная функция сузилась в отношении внешнего контроля до указания на необходимость устранения выявленных нарушений и установления разумных сроков для исполнения предписаний. При этом процесс устранения нарушений остается на усмотрение проверяемого. Однако в

6 См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 31—32.

отношении внутреннего контроля данная функция не претерпела существенных изменений с советского периода и полностью сохраняет свою актуальность.

В отношении же федерального государственного контроля качества образования процедура реагирования на выявленные нарушения (а они, по сути, заключаются в подтвержденном неудовлетворительном качестве образования, которое на поверку оказалось ниже государственных образовательных стандартов) выглядит гораздо проще. В данном случае акцент делается не на корректировке деятельности образовательной организации (хотя ей и дается возможность устранить допущенные несоответствия), а на пресечении образовательной деятельности, не соответствующей государственным образовательным стандартам. При этом формально никаких нарушений нет, есть несоответствие государственным стандартам. Впрочем, негативная оценка государством данных несоответствий, пожалуй, даже более жесткая, чем в отношении нарушений, поскольку непосредственно по результатам проверки контрольный орган приостанавливает действие аккредитации и устанавливает срок устранения выявленных несоответствий, который может быть также не более шести месяцев. Если несоответствия не устранены, контрольный орган лишает организацию-нарушителя государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. На этом процедура заканчивается. Нет ни повторного предписания, ни обязательного участия суда, как это имеет место при аннулировании лицензии.

Почему же использован столь различный подход? Выше мы уже упоминали формальный фактор, который может служить ответом

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

на поставленный вопрос: федеральный государственный надзор в сфере образования как разновидность лицензионного контроля использует характерные для него процедуры и механизмы. Кроме того, нарушение лицензионных требований, особенно в части материальной базы, требует длительного времени на их устранение. При этом мы полагаем, что в данном случае речь идет о сознательной государственной политике в сфере образования, которая выражается в более жесткой реакции государства на низкое качество образования по сравнению с реакцией на недостатки в материальном и (или) организационном обеспечении образовательного процесса.

Таким образом, анализ организации контрольной и надзорной деятельности государства в сфере образования позволяет выделить следующие особенности правового регулирования в данной сфере.

1. Государственный контроль в сфере образования включает федеральный государственный надзор, являющийся по своему содержанию лицензионным контролем, федеральный государственный контроль, являющийся аккредитацион-ным контролем, а также внутренний контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, которым подведомственны государственные и муниципальные образовательные организации.

2. Государственный контроль в сфере образования содержит элемент общественного контроля, связанный с привлечением граждан к проведению контрольных мероприятий, что отличает его от государственного контроля в иных сферах.

3. Приоритетная цель государственного контроля в сфере обра-

зования — обеспечение качества образовательной деятельности и приведение ее в соответствие государственным стандартам. Для достижения этой цели законодатель идет на снижение гарантий прав и законных интересов проверяемых образовательных организаций и упрощение применения принудительных мер правовосстанови-тельного характера. То есть законодатель делает выбор в пользу защиты прав обучающихся, а не проверяемых организаций, и руководствуется в своей деятельности пониманием важности предоставления гражданам качественного образования.

4. Контроль за наличием материальных и организационных условий для осуществления образовательного процесса, носящий характер лицензионного контроля, направлен на корректировку деятельности проверяемых организаций и не нацелен специальным образом на привлечение к ответственности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, на прекращение или приостановление их деятельности за допущенные нарушения. Данные меры рассматриваются законодателем как неизбежное следствие выявленных грубых и неустранимых нарушений в сфере образования либо однозначно недобросовестного поведения образовательной организации, игнорирующей вынесенные предписания.

5. Выявлению нарушений и привлечению нарушителей к ответственности законодатель отдает меньший приоритет по сравнению с мерами правовосстановительно-го характера, направленными на устранение допущенных нарушений, обеспечение гарантий прав обучающихся.

Библиографический список

Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. Гриб В. В. Актуальные проблемы нормативного закрепления системы субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1.

Кудилинский М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8.

Ладнушкина Н. М. Правовое регулирование государственного контроля (надзора) в сфере образования // Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: материалы ежегодной международной конференции памяти проф. Ф. М. Рудновского. Рязань, 2017.

Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.

Студеникина М. С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами // Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. М., 2001.