Конституционный надзор в РФ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ НАДЗОР — в боль­шин­ст­ве стран то же, что кон­сти­ту­ци­он­ный кон­троль.

В не­ко­то­рых стра­нах (в ча­ст­но­сти, в российском пра­ве) про­во­дит­ся оп­ре­де­лён­ное раз­ли­чие: кон­сти­туционный кон­троль пред­по­ла­га­ет при­ня­тие обя­за­тель­ных ре­ше­ний, конституционный надзор ино­гда толь­ко ука­зы­ва­ет на на­ру­ше­ния за­ко­но­да­тель­ст­ва, иных пра­во­вых ак­тов и тре­бу­ет их от­ме­ны или ис­прав­ле­ния.

В СССР в 1989-1991 годы дей­ст­во­вал спе­ци­аль­ный над­зор­ный ор­ган — Комитет кон­сти­туционного над­зо­ра СССР. С 1991 сфор­ми­ро­ван Кон­сти­туционный суд РФ — су­деб­ный ор­ган кон­сти­туционного кон­тро­ля.

Со­глас­но дей­ст­вую­ще­му за­ко­но­да­тель­ст­ву, в РФ над­зор за со­блю­де­ни­ем Кон­сти­ту­ции РФ и ис­пол­не­ни­ем за­ко­нов осу­ще­ст­в­ля­ет про­ку­ра­ту­ра. Ор­га­ны (их под­раз­де­ле­ния), при­ни­маю­щие пра­во­вые ак­ты или осу­ще­ст­в­ляю­щие те или иные юри­ди­че­ски зна­чи­мые дей­ст­вия, так­же обя­за­ны дей­ст­во­вать в со­от­вет­ст­вии с кон­сти­ту­ци­ей (са­мо­над­зор). Над­зор за со­блю­де­ни­ем кон­сти­туционных прав и сво­бод че­ло­ве­ка — сфе­ра дея­тель­но­сти Упол­но­мо­чен­но­го по пра­вам че­ло­ве­ка в РФ.

УДК 342 ББК 67.400

DOI 10.24411/2073-3305-2019-10074

Сравнительный анализ деятельности органов конституционного контроля и конституционного надзора

Comparative Analysis of the Activities of the Bodies of Constitutional Control and Constitutional Supervision

Мария Михайловна МУХЛЫНИНА,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Институт государства и права Российской академии наук»

E-mail: muhlyninamm975@mail.ru

Аннотация. Рассмотрены понятия конституционного контроля и конституционного надзора, а также специфика их осуществления. Особое внимание уделено анализу позиций конституционалистов по поводу осуществления конституционного контроля и конституционного надзора в Российской Федерации.

Ключевые слова: конституционный контроль, конституционный надзор, правосудие, конституционные дела, Конституционный Суд

Key words: constitutional control, constitutional supervision, justice, constitutional cases, Constitutional Court

В настоящее время в России идет динамичный процесс развития правовой системы, немалую роль в нем играет правосудие по конституционным делам (вопросам) как один из важнейших юридических инструментов обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации1, ее прямого действия на территории нашей страны.

В первую очередь, считаем необходимым провести научный анализ двух базовых понятий — «конституционный контроль» и «конституционный надзор» — в связи с тем, что до сих пор в научной и учебной литературе нет устоявшегося мнения о сходных и отличительных чертах двух этих понятий и органов, непосредственно осуществляющих данную деятельность. Количественный и качественный анализ трудов конституционалистов показал ограниченный круг спе-

циалистов, затрагивающих в своих исследованиях вопросы конституционного контроля и конституционного надзора, а соотношению этих двух понятий в научной литературе уделено еще меньше внимания.

Авторы, анализируя конституционный контроль, порой совсем не уделяют внимание конституционному надзору, например, в монографическом исследовании теории институтов конституционного права специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации А.Е. Постникова, Л.В. Андриченко и других говорится исключительно о конституционном кон-троле2.

чают, что решающая роль в обеспечении правовой охраны Конституции РФ принадлежит специально уполномоченным органам конституционного контроля и надзора3. Несмотря на то, что данные понятия «разводятся» авторами, определение им почему-то дается общее: «Под конституционным контролем и надзором следует понимать деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение верховенства и стабильности Конституции, на предупреждение издания не соответствующих Конституции нормативных правовых актов и ратификации международных договоров, на выявление и устранение неконституционных законов, иных нормативных актов или действий и, в случае необходимости, на дачу официального толкования Конституции и законов»4.

Известный специалист конституционного права С.А. Авакьян в своем конституционном терминологическом словаре представляет определения конституционного контроля и конституционного надзора как различные термины и приводит их на разных страницах, однако при сопоставлении этих двух понятий формулировки определений оказались абсолютно одинаковыми: «Конституционный контроль (так же конституционный надзор — Прим. авт.) — осуществляемая государственными органами деятельность, направленная на обеспечение соответствия конституции государства законов и иных нормативных правовых актов»5. Однако, несмотря на то, что С.А. Авакьян дал одинаковое определение понятиям «конституционный контроль» и «конституционный надзор», приводятся отличительные черты в деятельности органов контроля и надзора, а именно в сфере их правомочий. Конституционный контроль дает полномочному органу право отмены или признания недействующим нормативного акта, признанного противоречащим Конституции, конституционный же надзор такого права не дает. Так, орган конституционного надзора вправе только предложить тому органу, который принял акт (или вышестоящему органу), противоречащий Конституции, отменить этот акт6.

На основе анализа трудов конституционалистов органы конституционного контроля и конституционного надзора можно представить следующим образом.

1.К органам конституционного контроля относятся специальные суды — конституционные суды или комитеты конституционного контроля (надзора) и иные государственные органы

в рамках возложенных на них полномочий — Президент, парламент и др. (С.А. Авакьян).

2. К органам конституционного надзора относятся различные государственные органы, для которых это всего лишь одна из видов деятельности — Президент, прокуратура, в советское время — Комитет конституционного надзора СССР (С.А. Авакьян).

Интересен взгляд А. Бланкенагеля на конституционный контроль. По его мнению, это деятельность, заключающаяся в ограничении власти и разрешении конфликтов.

Учитывая различия конкретных формулировок и национальных особенностей, известный конституционалист И.А. Кравец в своем труде, посвященном конституционному правосудию, при анализе конституционного контроля и надзора дает определение только термину «конституционный контроль», под которым понимает деятельность государственных органов, направленную на проверку соответствия конституционным нормам правовых актов и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а в некоторых странах и деятельности общественных объединений, принимающих участие в осуществлении публичных функций7.

И.А. Кравец выделяет три разновидности конституционного контроля в зависимости от органа, его осуществляемого. Интересно, что его классификация основана на территориальном признаке:

■ на федеративном уровне — Конституционным Судом Российской Федерации;

■ конституционными (уставными) судами на территории субъектов Российской Федерации;

■ Президентом Российской Федерации.

По мере формирования конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации (их создание предусмотрено Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации») их конституции и уставы, являющиеся по существу основными законами 85 субъектов РФ, будут иметь собственные органы конституционного (уставного) контроля8.

С.В. Арбузов, Т.В. Бережная, И.А. Володько различие в деятельности органов конституционного контроля и конституционного надзора видят в проверке нормативных правовых актов на предмет соответствия Конституции и появляется в характере принимаемых ими решений: органы конституционного контроля принимают обязательные решения об отмене закона или иного акта, противоречащего Конституции; а органы

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Образование. Наука. Научные кадры 2019 / № 2

конституционного надзора, напротив, вправе лишь обратить внимание органа публичной власти на необходимость пересмотра или отмены принятого им правового акта9.

Таким образом, сравнительный анализ деятельности органов конституционного контроля и конституционного надзора показал, что конституционалисты охватывают в основном своим вниманием конституционный контроль, о надзоре говорится меньше и обычно в сравнении с контролем. Это вполне объяснимо, так как судебный конституционный контроль — это особый вид юрисдикционной деятельности, требующей повышенной правовой регламентации, в отличие от надзора.

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от

21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2 Институты конституционного права / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013.

4 Там же.

5 Авакъян СА. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 293.

6 Там же.

7 Кравец ИА. Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса. М.: Юстицинформ, 2016. С. 12.

8 Там же.

9 Конституционное право: университетский курс: Учебник: В 2 т. Т. 1.

ISBN 978-5-238-03220-7

Рассмотрены проблемные вопросы, относящиеся к предмету науки конституционного права. Цель учебника — раскрыть теоретическое содержание актуальных проблем основных разделов предмета, основы конституционного законодательства и правоприменительной практики по важнейшим проблемам государственного строительства в России.

Для студентов, магистрантов, адъюнктов и аспирантов юридических вузов.

Актуальные проблемы конституционного права России

Конституционная законность

Под конституционной законностью понимается система юридических средств, обеспечивающая действие всех субъектов права на основе Конституции и в соответствии с ее требованиями.

Конституционная законность предполагает следующие признаки:

1) правовой характер самой Конституции, т. е. своим содержанием она должна выражать принципы справедливости, свободы и равноправия индивидов, закреплять права и свободы личности на уровне международных стандартов и реально их гарантировать;

2) верховенство Конституции в правовой системе государства;

3) прямое действие принципов и норм Конституции. Если судебные или иные правоприменительные органы обнаружат, что закон или его отдельные части не соответствуют Конституции, то они должны непосредственно ссылаться на конкретные нормы Конституции;

4) действие Конституции на всей территории государства, а в условиях федеративного государства — на территории всех ее субъектов. Иначе говоря, не существует регионов, выведенных из-под действия Конституции.

Режим конституционной законности не функционирует автоматически, поэтому существует специфический институт конституционного контроля. В мировой практике сложилась следующая система органов конституционного контроля. Это конституционный контроль, реализуемый:

во-первых, главой государства, парламентом, правительством. Этот контроль принято называть общеполитическим;

во-вторых, специализированными органами (квазисудебными органами) на постоянной основе, но их решения не являются окончательными. Этот контроль носит предварительный, консультативный характер. Таким органом был Комитет конституционного контроля СССР, а в настоящее время — Конституционный Совет во Франции;

в-третьих, судебными органами (судами общей юрисдикции и специализированными — конституционными судами).

Особенность конституционного контроля, осуществляемого судами общей юрисдикции, состоит в том, что его осуществляют в процессе рассмотрения конкретных дел в соответствии с обычной процедурой судебного процесса (так называемый децентрализованный контроль) или верховными (высшими) судами по особой процедуре (так называемый централизованный контроль).

В ряде стран, например США, Норвегии, Аргентине, любой суд общей юрисдикции может признать закон неконституционным, решение же Верховного суда о неконституционности закона обязательно для всех судов. В большинстве стран конституционность закона вправе проверять лишь Верховный суд страны после того, как к нему поступит соответствующий запрос.

Что касается специализированных судов — конституционных, — то они обладают особой юрисдикцией и осуществляют конституционный контроль посредством конституционного правосудия. В отечественной юридической литературе конституционное правосудие оценивается как высшая форма конституционного контроля, а сам Конституционный Суд РФ определяется как орган судебной власти, входящий в механизм осуществления государственной власти в целом.

Зарубежные юристы также высоко оценивают роль конституционных судов в современном демократическом государстве, подчеркивая, что конституционные суды выступают гарантом политического мира в обществе.

В работах некоторых современных конституционалистов предприняты попытки разграничить понятия законности и конституционной законности. При этом предпочтение отдается узкому пониманию конституционной законности как соответствию федеральных законов и законов субъектов Федерации Конституции РФ. Такое соотношение трактуется как часть и целое, т. е. понятие конституционной законности вытекает из более общего понятия законности. В то же время проф. Н. В. Витруком высказано оригинальное, хотя и небесспорное предложение отказаться от термина «конституционная законность» как не вполне удачного и заменить его категорией конституционности как системы реально действующего права, означающей верховенство Конституции и ее высокую юридическую силу, общеобязательность, прямое действие и реализацию на всей территории государства, а также ее обеспечение, охрану и защиту.

Уязвимость данного предложения состоит в том, что конституционность рассматривается исключительно как особый правовой режим общества и государства. В юридической литературе законность понимается не только в аспекте режима, но и в качестве правового принципа и метода руководства обществом. Нельзя согласиться и с положением о том, что «конституционность и законность находятся в отношениях субординации», что верховенство принадлежит конституционности, законность же занимает подчиненное положение по отношению к конституционности. Придание институту законности второстепенного, дополнительного характера ведет к недооценке этого важнейшего для жизни общества и государства явления. Например, массовое несоблюдение и даже нарушение законов и других нормативных правовых актов способно расшатать режим конституционности, вызвать ситуацию, когда Конституция будет существовать лишь как декларация, а все другие законы будут функционировать автономно.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке