Какие вопросы выносятся на референдум РФ

Толстик Владимир Алексеевич Tolstik Vladimir Alekseevich

доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородская академия МВД России (603144, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)

E-mail: tolstikva@mail.ru

Трусов Николай Александрович Trusov Nikolai Alexandrovich

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603144, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)

candidate of sciences (law), assistant professor of constitutional and international law

Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603144)

E-mail: nikevor@yandex.ru

Референдум в России: основы, опыт, критика Referendum in Russia: principles, experience, criticism

В статье приводится мировой и отечественный опыт использования института референдума для решений различных вопросов государственного и общественного значения, критически оцениваются и анализируются правовые основы института референдума в России на современном этапе конституционного развития.

Ключевые слова: демократия, непосредственное волеизъявление, референдум, общенациональный референдум, региональный референдум, местный референдум, вопросы референдума, инициатива проведения референдума.

В соответствии с Конституцией РФ 12 декабря 1993 года (ч. 3 ст. 3) референдум, наравне со свободными выборами, является высшим непосредственным выражением власти народа. Данная конституционная формулировка предопределила не только актуализацию вопросов, так или иначе связанных с референдумом, но и поставила данный институт в качестве одного из приоритетных объектов изучения современной юридической науки. В качестве предмета исследования референдум выступал в работах многих ученых-правоведов, философов, политтехноло-гов и даже психологов. Референдум рассматривался с разных сторон, затрагивались всевозможные аспекты, что само по себе не означает прекращение научного поиска взаимосвязей и взаимозависимости института референдума с иными явлениями объективной политико-правовой действительности, выявления его правотворческого потенциала, определения пробле-

матики его проведения, закрепления результата и многим другим вопросам.

В мировой практике референдум — это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства . Таким образом, референдум является важнейшим столпом демократически организованного управления, проводником воли народа и именно референдум, как никакой другой институт непосредственного волеизъявления, воплощает идею участия народа в осуществлении власти в реальную действительность.

Первый в истории референдум был проведен в Берне (Швейцария) в 1439 году. Широкое распространение сначала в Европе, а потом и во всем мире эта процедура получила с конца XVIII века .

Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика

ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика

В настоящее время практика применения референдума разнообразна: в одних государствах использование этой процедуры является исключительным случаем, в других является частью политической жизни страны. Как правило, речь идет о трех видах референдума: общенациональном, региональном и местном. Рекордсменом по числу общенациональных референдумов является Швейцария. Первый общенациональный референдум состоялся в Ш вейцарии 25 мая 1802 года и был связан с принятием второй Конституции Гельветики. С 1848 года граждане этой страны на федеральном уровне принимали решения по 543 вопросам. Рекордсменом по числу региональных референдумов является США, где с 1904 по 2006 год референдумы в отдельных штатах проводились свыше 2,2 тыс. раз .

Институт референдума не является новым и для отечественной конституционной практики, поскольку в общем виде был определен еще в Конституции СССР 1936 года как всенародный опрос. В Конституции СССР 1977 года (ст. 5) были установлены уже две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в статье 5 Конституции РСФСР 1978 года. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни.

Реализация данного конституционного положения подразумевала развитие специального законодательства. Законы о референдуме — вначале российский, а затем и союзный — были приняты в 1990 году. За несколько месяцев до принятия союзного Закона о референдуме был принят аналогичный закон в Литве, затем Закон о референдуме в РСФСР, республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдавии .

За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды — 17 марта 1991 года. Была поставлена задача — выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик. В декабре 1991 года СССР прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 года был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР.

Точно таким же, единственным, первым и последним, был референдум РСФСР о необходимости введения поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, проведенного в один день с всесоюзным референдумом — 17 марта 1991 года.

Уже после переименования РСФСР в Российскую Федерацию прошло еще два референдума. Первый прошел 25 апреля 1993 года, на него были вынесены четыре вопроса: о доверии Президенту РФ, политике Правительства РФ, досрочных

выборах Президента РФ и народных депутатов. А 12 декабря 1993 года посредством общероссийского референдума была принята Конституция РФ, с действием которой связывают современный период развития нашего государства. Таким образом, Конституция РФ является воплощением воли многонационального российского народа и исходит из признания высшей ценностью человека, его естественных и неотъемлемых прав и свобод.

В современной России референдум является конституционно-правовой формой, институциа-лизирующей волю как всего многонационального народа Российской Федерации, так и народов и национальностей, проживающих в отдельных субъектах Российской Федерации, а также жителей муниципальных образований по наиболее важным вопросам общественной жизни и государственному строительству. Хотя следует признать, что по-литико- правовая жизнь современной России не характеризуется активным использованием данного института. Так, за всю 20-летнюю историю современной России общенациональные референдумы более не проводились. Учитывая данное обстоятельство, нельзя не согласиться с И.В. Гранкиным в том, что огромный массив законодательных норм, которые регулируют вопросы организации референдумов федерального уровня, остаются невостребованными, а «важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ» .

Региональные референдумы также не пользуются популярностью, поскольку за те же 20 лет региональных референдумов в России было проведено около десятка. При этом основная масса последних связана с территориальными преобразованиями. Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Таким образом, в 2003—2007 годах в ряде регионов прошли референдумы об их объединении, в результате чего субъектный состав Российской Федерации сократился с 89 (до 1 декабря 2005 года) до 83 субъектов (с 1 марта 2008 г.).

Обращаясь к статистике проведения местных референдумов, следует отметить, что за прошедшие 10 лет в России прошло чуть более 300 местных референдумов: в 2004 году — 24, в 2005 — 74, в 2006 — 4, в 2007 — 18, в 2008 — 17, в 2009 — 1, в 2010 — 13, в 2011 — 4, в 2012 — 165, в 2013 — 31 , что, очевидно, крайне мало для огромной страны. При этом, если обратиться к анализу вопросов, выносимых на местный референдум, это в основном либо вопрос территориального преобразования, либо вопрос о введении самообложения граждан. Так, если проанализировать вопросы

референдумов 2013 года, то из 31 проведенного местного референдума: 1 — по вопросу изменения границ муниципального образования , 3 — по вопросу преобразования муниципального образования и 27 — по вопросу введения самообложения граждан .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Почему в России столь незначительная практика участия населения в осуществлении власти путем референдума можно понять, обратившись к анализу законодательства, предусматривающего и регламентирующего порядок организации и проведения референдума в России.

Кроме Конституции РФ, базовым нормативным правовым актом, регламентирующим порядок организации и проведения всех видов референдума на территории Российской Федерации, является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» . В нем содержится как общее определение референдума как института непосредственного волеизъявления,так и определения основных разновидностей референдума: общенационального — референдума РФ, регионального — референдума субъекта РФ и местного.

В соответствии со статьей 2, пунктом 53 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», референдум — это «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме». В соответствии с этой же статьей (пп. 54—56) основная специфика общенационального, референдума субъектов РФ и местного референдума состоит в месте проживания граждан, которые вправе принять участие в том или ином референдуме. При этом вне зависимости от вида референдума они могут быть проведены только лишь или «по наиболее важным вопросам государственного значения», или «по наиболее важным вопросам местного значения».

Данная дифференциация предмета референдума проявляется и в специальных актах. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» референдум РФ — это «всенародное голосование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения» (ст. 1). Определения региональных референдумов схожи с определением общенационального референдума России. Например, в соответствии с Законом Нижегородской области от 20 июля 2006 года № 75-З «О референдуме Нижегородской области» референдум Нижегородской области — это «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного значения в целях

принятия решения, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено на территории Нижегородской области».При этом местный референдум в Нижегородской области — это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения .

Уже в определении исследуемого нами института есть три спорных, дискуссионных вопроса. Первый связан с формулировкой «наиболее значимые вопросы». Если есть таковые, значит должны быть и «наименее значимые вопросы». Но каков тогда критерий разделения наиболее от наименее значимых вопросов? Полагаем, что точного ответа на данный вопрос быть не может. Поскольку в дифференцированном обществе один и тот же вопрос для одних будет казаться наиболее значимым, а для других — незначительным. И определять это будет субъективный опыт субъекта, его убеждения и взгляды на политико-правовую реальность. Учитывая данный факт, полагаем возможным законодательно отказаться от формулировки «наиболее значимые», как это сделано в определении референдума РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ.

Второй вопрос связан с невозможностью вынесения на референдум вопросов, пусть и наиболее значимых, но общественного значения. Учитывая, что государство всего лишь политическая форма организации исторически сложившегося дифференцированного общества, то наиболее широким определением предмета будет указание именно на вопросы общественного значения. Законодательное же закрепление формулировки предмета референдума как вопросов государственного значения пусть и потенциально, но все-таки искусственно сужает возможный объем вопросов, могущих стать предметом референдума. В этой связи, полагаем, что определение предмета референдума могло было бы быть сформулировано как «вопросы государственного и общественного значения».

Третий вопрос связан имеющимся противоречием между двумя базовыми законодательными актами, регулирующими, с одной стороны — отношения, связанные с организацией и проведением референдума в России, а с другой стороны, отношения, связанные с организацией и функционированием на территории Российской Федерации местного самоуправления. Как уже было указано, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум проводится по наиболее важным вопросам местного значения (пп. 53—54 ст. 2). А в соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный референдум прово-

Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика

ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика

дится в целях решения населением всех вопросов местного значения, не дифференцируя на наиболее важные и наименее важные. Данное положение, очевидно, не может не вводить в заблуждение правоприменителя, который должен самостоятельно разобраться в степени важности выносимых на местный референдум вопросов.

К тому же противоречия в законодательном определении предмета местного референдума на этом не заканчиваются. Так, если следовать Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ, то на местный референдум могут выноситься любые вопросы местного значения, перечень которых содержится в его статьях 14, 15 и 16. Первым из списка соответствующих вопросов для различного вида муниципальных образований является вопрос формирования, утверждения, исполнения местного бюджета и контроль за его исполнением. Однако именно этот вопрос, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, не может быть предметом местного референдума (п. «г» ч. 8 ст. 12).

Конечно же, при разрешении указанных противоречий правоприменитель может сослаться на часть 6 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, в соответствии с которой все нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, «не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона». Коллизию данная норма преодолеть позволяет, но само противоречие не снимает, а значит, дискуссия по отмеченным нами выше вопросам имеет основание и право быть.

Любопытно, что в Федеральном конституционном законе 2004 года «О референдуме Российской Федерации» до 28 апреля 2008 года (ч. 6 ст. 6) было закреплено положение, согласно которому вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции РФ. Данное положение закономерно представлялось необоснованным, поскольку сама Конституция РФ была принята на референдуме, институциализировала волю многонационального народа РФ. В статье 3 Конституции РФ многонациональный народ России провозглашается носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, а референдум — высшим и непосредственным выражением воли народа. Поэтому вряд ли легитимен отказ народу путем референдума принимать решения, требующие в последующем внесения изменений и дополнений в Конституцию. Более того, Конституция РФ (ч. 3 ст. 135) и сам Федеральный конституционный закон»О референдуме Российской Федерации» предусматривают возможность замены действующей Конституции РФ новой именно путем референдума.

Следует признать обоснованной и справедливой критику В.В. Невинским положения Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» о запрете на инициирование гражданами общероссийского референдума, если его проведение приходится на последний год полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы РФ (ч. 3 ст. 7). «Сужение по срокам возможности гражданского инициирования общероссийского референдума поставило настоящую процедуру на грань обесценивания дальнейшего смысла ее реализации» .

В целом же анализ изменений и дополнений, которые в последние годы были внесены в законодательство, регламентирующее порядок организации и проведения референдумов, приводит нас к выводу, что в подавляющем большинстве такие изменения направлены на усложнение порядка проведения референдума. Так, если анализировать порядок организации и проведения общенационального референдума, то можно увидеть, как инициатива проведения референдума сначала принадлежала 1 млн граждан, впоследствии стала принадлежать 2 млн граждан. Если сбор подписей в субъектах РФ сначала был ограничен 200 тысячами подписей участников референдума (10%), то впоследствии ограничение было уменьшено до 50 тысяч. К тому же и сам срок сбора 2 млн подписей был сокращен с трех месяцев до 45 дней, а вместо одной инициативной группы в 100 человек Федеральный конституционный закон стал требовать создание таких групп как минимум в половине субъектов РФ да еще и в ограниченные сроки.

Указанное выше привело к тому, что возможности инициировать проведение общенационального референдума непосредственно гражданами Российской Федерации стали сильно ограничены. Сегодня для инициирования референдума РФ «носителем суверенитета» требуются значительные организационные ресурсы и большие финансовоматериальные затраты, чего, что очевидно, у обычных, пусть и неравнодушных граждан нет.

Полагаем, что действующий порядок проведения общероссийского референдума весьма существенно ограничивает конституционное право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства и с этой точки зрения нуждается в соответствующей коррекции.

Аналогичная ситуация складывается и по региональным референдумам и по местным референдумам. В частности, И.В. Гранкин справедливо указывает на то, что «выбор вопроса для местного референдума является не самой сложной задачей. На пути инициативной группы граждан по его проведению стоят иные серьезные препятствия» . Речь идет о том, что в поддержку инициативы о проведении местного референдума необходимо собрать подписи местных жителей. Точное количество подписей устанавливается законом субъекта РФ, но их не должно быть более 5%. По

мнению И.В. Гранкина, это «создает условия для того, чтобы субъекты РФ могли легко заблокировать проведение местных референдумов в городах- миллионниках или других крупных городах. Это можно сделать, сохранив в региональном законе необходимость сбора 5% подписей от числа участников референдума, для того чтобы считать, что инициатива проведения местного референдума поддержана гражданами. Ведь собрать такое количество подписей по строго определенной форме вряд ли реально» . К тому же срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума крайне ограничен (20 дней), чему вряд ли можно найти объективные объяснения и причины.

Анализ института референдума в современной России позволяет заключить, что при достаточно широкой нормативной базе, регламентирующей порядок организации и проведения референдумов, практическое использование данного института в реальной конституционной практике затруднено. Связано это как с наличием дефектов (недостатков и коллизий) в правовом регулировании самого рассматриваемого института, так и нежеланием властей идти на уступки и самим инициировать проведение референдума.

Таким образом, следует констатировать, что для современной России возможности референдума как инструмента демократизации правотворчества остаются не раскрытыми. Не реализованным остается как правотворческий потенциал данного института, так и его возможности по стимулированию демократизации процессов управления в государстве.

Следует отметить, что такое положение дел не укладывается в современную концепцию муниципального строительства и не соответствует политическому видению конституционного развития современной России руководства нашего государства. Так, в частности, 23 октября 2013 года, на семинаре-совещании мэров российских городов, посвященном вопросам внутренней политики и современным принципам эффективного управления, Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что «следует активно использовать прямые формы общения: публичные слушания, сходы, местные референдумы по самым острым вопросам от строительства школы до установки дорожных знаков, от разбивки сквера до организации ярмарок выходного дня» .

Примечания

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 4-е изд. М., 2005.

2. Шкуренко О. Народ ответствует // Коммерсантъ Власть. 2007. 26 марта.

3. Братановский С.Н., Костькова О.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». // СПС «Гарант».

4. ГранкинИ.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7.

5. Статистические данные приведены на основе анализа информации, размещенной на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/

6. Голосование по вопросу «Согласны ли Вы на изменение границ Кытатского сельсовета, влекущее отнесение территории поселка Таежка Кытатского сельсовета к территории Бобровского сельсовета» (прошло 30 июня 2013 г. в Большеулуйском районе Красноярского края).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

7. Референдум о преобразовании Октябрьско-Готнян-ского сельского поселения путем разделения на Октябрь-ско-Готнянское сельское поселение и Краснокутское сельское поселение (прошел 28 апреля 2013 г. в муниципальном районе «Борисовский район» Белгородской области).

8. Местный референдум по вопросу самообложения граждан в Сретенском сельском поселении (прошел 8 сентября 2013 г. в Ильинском муниципальном районе Пермского края).

9. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24, ст. 2253.

10. О референдуме РФ: федеральный конституционный закон РФ от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27, ст. 2710.

11. Нижегородские новости. 2006. 29 июля.

12. О местном референдуме в Нижегородской области: закона Нижегородской области от 30 декабря 2005 года № 226-З (ч. 2 ст. 1) // Нижегородские новости. 2006. 1 февраля.

13. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

14. НевинскийВ.В. Общероссийский референдум: содержание и значение конституционно-правовых новелл 2002 и 2004 гг. // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

1. Baglai M.V. The Russian Federation Constitutional law: textbook for universities. 4 ed. Moscow, 2005.

2. Shkurenko O. People conforms // Kommersant Vlast. 2007. March 26.

4. Grankin I.V. Legislative support of direct democracy at the municipal level // Constitutional and municipal law. 2012. № 7.

Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика

ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика

9. Collection of legislative acts of the RF. 2002. № 24, art. 2253.

11. Nizhegorodskiye novosty. 2006. July 29.

13. Collection of legislative acts of the RF 2003. № 40, art. 3822.

Статья 12. Вынесение вопросов на всенародное обсуждение

На всенародное обсуждение выносятся проекты законов и решений, затрагивающие основные направления политического, экономического и социального развития страны, осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей советских граждан, а также другие наиболее важные вопросы государственной жизни, отнесенные к ведению Союза ССР.

Вынесение проектов законов, других вопросов на всенародное обсуждение производится решением Верховного Совета СССР либо Президиума Верховного Совета СССР, принятым по их инициативе или по предложению союзной республики. Рекомендации о целесообразности вынесения проекта закона или другого вопроса на всенародное обсуждение могут быть высказаны постоянными комиссиями Совета Союза и Совета Национальностей, Советом Министров СССР, общесоюзными органами общественных организаций, другими органами и лицами, вносящими в соответствии с законом в Верховный Совет СССР или его Президиум законопроект либо иной вопрос.

Проекты законов и материалы по другим вопросам публикуются в газете «Известия Советов народных депутатов СССР», иных центральных газетах, в республиканской, а в случае необходимости — и в местной печати не позднее 10 дней после принятия решения о вынесении их на всенародное обсуждение. Они также могут быть опубликованы в специализированных периодических изданиях.

Одновременно с вынесением вопроса на всенародное обсуждение Верховный Совет СССР или его Президиум устанавливают срок и порядок организации работы по рассмотрению предложений и замечаний, поступающих в ходе всенародного обсуждения, поручают проведение этой работы соответствующим постоянным комиссиям Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР или создают для указанной цели специальную комиссию.

Все эти институты являются консультативными.

Опрос (консультативный референдум) – выявление мнения народа государства, населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования. Следует различать опросы, проводимые в виде голосования, и социологические опросы. Опрос народа – общегосударственное (общетерриториальное) мероприятие по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления. Выявление общественного мнения посредством анкет и вопросов организуется различными службами общественного мнения, СМИ (это м.б. их собственная инициатива или заказ органов государственной власти или местного самоуправления). Отсюда – важный фактор. Опрос народа в форме голосования нацелен на сплошное участие граждан, а при выявлении общественного мнения имеет место выборочный охват участников опроса. Еще следует учитывать и психологический фактор: при опросе народа пришедший на голосование осознает, что он участвует в формировании общей воли, что от его голоса зависит в определенной мере будущее решение государственного органа или органа местного самоуправления. Люди, отвечающие на вопросы на улице, не чувствуют такого. При голосовании существует общественный контроль, защищающий от подтасовки результатов. Опросы на улицах – повод для раздумий, результаты же голосования подлежат учету и реализации соответствующими органами власти. Опрос граждан проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или его главы – по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов РФ – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Порядок назначения и проведения опроса определяется уставом муниципального образования и НПА представительного органа муниципального образования.

Народные обсуждения – обсуждение народом проектов законов, важных вопросов государственной и общественной жизни. Смысл этого института в том, что какой-то важный вопрос, волнующий государство и общество, проект закона, политического документа выносятся на обсуждение населения. При этом выявляются разные позиции по сути проблемы. Ожидаются предложения от граждан, их групп, общественных объединений и т.д. Участие граждан м.б. индивидуальным и/или коллективным. При коллективной форме проводятся собрания, заседания, участники высказывают свои суждения, вносят предложения, которые обобщаются и направляются в орган, который занимается соответствующим вопросом. При индивидуальной форме гражданин продумывает свое отношение к проблеме и может письменно сообщить о своем (не-)одобрении предлагаемых решений.

Народная правотворческая инициатива – право граждан, обладающих избирательным правом, вносить на рассмотрение органов и должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается НПА представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в течение трех месяцев со дня его внесения. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Петиции – коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения. Суть петиции состоит в следующем: некоторая часть граждан считает какую-то проблему весьма злободневной, заслуживающей внимания быть рассмотренной органом государства или местного самоуправления либо решенной путем референдума. Граждане создают т.н. инициативную группу, которая регистрируется и начинает сбор подписей за обращение к органу государства или местного самоуправления. Получив его, орган рассматривает его и принимает решение по существу дела.

Непосредственная демократия – совокупность К-П институтов, посредством которых народ выражает свою волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления.

В одних случаях это выражение может иметь обязательный (императивный) и окончательный характер, т.е. принятые им решения не требуют утверждения кем-либо. Соответствующие институты можно назвать императивными институтами непосредственной демократии. К ним относятся: императивный референдум (референдум, решение которого окончательно и не требует оформления актом органа государственной власти или местного самоуправления); выборы депутатов и выборных должностных лиц; отзыв народом своих, т.е. избранных им представителей.

В других случаях воля народа носит т.н. консультативный характер (официальное окончательное решение принимает компетентный орган государства или орган местного самоуправления). Соответствующие институты можно назвать консультативными институтами непосредственной демократии. К ним относятся: опрос народа, или консультативный референдум (его результаты оформляются актом соответствующего представительного органа); всенародное обсуждение проектов НПА органов государственной власти или местного самоуправления; публичные слушания как форма контакта органов публичной власти с населением; коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения (петиции); народные правотворческие инициативы; наказы избирателей.

В подразделе будет представлен текст, рассказывающий об истории Конституции и существующих версиях её текста (от первой советской Конституции до текущей версии). Предлагаем вашему вниманию первую часть:

17(30) октября 1905 г.

Обнародован Высочайший манифест об усовершенствовании государственного порядка (Октябрьский манифест) — законодательный акт Российской империи. В редакции от 23 апреля 1906 г. он стал фактически первой Конституцией России. Манифест учреждал парламент, без одобрения которого не мог вступать в силу ни один закон. В то же время за императором сохранялось право распускать Думу и блокировать её решения своим правом вето. Также манифест провозглашал и предоставлял политические права и свободы, такие как: свобода совести, свобода слова, свобода собраний, свобода союзов и неприкосновенность личности. Вслед за публикацией Высочайшего манифеста были изданы новые законодательные акты, составившие правовую базу деятельности Государственной думы, например указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу» (11 декабря 1905 г.). Новый закон, по сравнению с законом от 6 августа 1905 г., декларировал снижение имущественного ценза, что давало возможность участвовать в выборах фабричным рабочим. Вместе с тем выборы оставались не прямыми, не равными и не всеобщими. Избирательного права были лишены женщины, лица младше 25 лет и военнослужащие.

10 июля 1918 г.

На V Всероссийском съезде Советов принята первая Конституция Российской Федерации (РСФСР). Высшими органами власти и общего управления по Основному закону являлись Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) и Совнарком. В полном объёме политические права предоставлялись «всему рабочему населению страны, объединённому в городских и сельских Советах» (ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г.), то есть только представителям рабочего класса, в том числе трудовой интеллигенции и крестьянства. Право избирать и быть избранным наступало по достижении гражданином 18 лет. При этом для других категорий граждан существовали ограничения в правах. Так, согласно статье 65, избирательных прав лишались лица, использующие наёмный труд в целях извлечения прибыли; живущие на нетрудовые доходы; частные торговцы и посредники; представители духовенства, служащие жандармерии, полиции и охранного отделения. Конституция закрепила многоступенчатую систему выборов в Советы (правило, действовавшее ещё при выборах в земства и Государственную думу). Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Делегаты всех последующих уровней избирались на соответствующих съездах Советов на основе принципов представительства и делегирования.

31 января 1924 г.

На Втором съезде Советов СССР принята первая Конституция СССР. Основной документ нового государства состоял из двух разделов — Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР.

В декларации закреплялась диктатура пролетариата, были сформулированы трудовые права рабочих и крестьян, а также классовые права трудящихся. Конституция СССР 1924 г. закрепила объединение России (РСФСР), Украины (УССР), Белоруссии (БССР) и Закавказья (ЗСФСР) в одно союзное государство, их территориальную целостность, установила единую денежную и кредитную систему, единое союзное гражданство и одновременно гражданство каждой республики. Союзным республикам гарантировалось право свободного выхода из Союза (носило декларативный характер, так как не был выработан механизм его реализации). К ведению верховных органов Союза было отнесено регулирование всех важнейших направлений внешней и внутренней политики единого государства, включая представительство СССР в международных отношениях; изменение внешних границ; решение вопроса о приёме в состав Союза новых республик; руководство Вооружёнными силами Союза ССР.

После принятия первой Конституции СССР начался конституционный процесс в союзных республиках, в ходе которого в каждой из них была принята новая республиканская Конституция.

11 мая 1925 г.

Постановлением XII Всероссийского съезда Советов утверждена Конституция РСФСР. Принятие новой Конституции РСФСР было обусловлено вхождением РСФСР в состав новообразованного государства – СССР. Конституция РСФСР формально не копировала Основной закон СССР 1924 г., но её сущностное содержание было полностью обусловлено образованием нового федеративного государства. В этой Конституции нашли своё отражение вопросы общественного устройства, хотя она и не содержала отдельной главы об основах общественного строя, правового положения граждан, избирательного права. Конституция 1925 г. закрепила основы избирательного права, заложенные в 1918 г., по которому отдельные группы граждан лишались избирательного права.

5 декабря 1936 г.

На VIII Всесоюзном чрезвычайном съезде Советов принята новая Конституция СССР. В Конституции был закреплён тезис о руководящей роли Коммунистической партии. В документ также были включены нормы, определяющие экономические основы социализма.

Конституция 1936 г. включала (по сравнению с Конституцией 1924 г.) новые главы — об общественном устройстве; местных органах государственной власти; суде и прокуратуре; основных правах и обязанностях граждан; избирательной системе и избирательных правах (до этого избирательные права были прерогативой республиканских конституций).

Новая Конституция отменила все ограничения по избирательным правам, закреплённым в Конституциях РСФСР 1918 и 1924 гг. Избирательное право становится всеобщим, равным и прямым.

Хотя Конституция СССР 1936 г. была одной из самых демократичных конституций в мире, многие её нормы (политические права и свободы граждан, право на материальное обеспечение в старости и на отдых для миллионов колхозников, осуществление правосудия только судами) не реализовывались на практике в условиях господствовавшего в стране политического режима.

Как и в 1924 г., после принятия новой союзной Конституции, начался конституционный процесс в каждой союзной республике, завершившийся принятием республиканских конституций.

21 января 1937 г.

Конституция РСФСР утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского съезда Советов.

По содержанию, предметам конституционного регулирования, нормам, определявшим структуру высших и местных органов государственной власти, права и обязанности граждан, избирательную систему, она была идентична Конституции СССР 1936 г.

7 октября 1977 г.

Верховным Советом СССР принята Конституция СССР. 4 июня 1977 г. проект Конституции опубликован для всенародного обсуждения, в ходе которого было внесено около 400 тыс. замечаний, предложений и поправок, часть из которых была учтена. В Конституции СССР 1977 г. записано, что государство диктатуры пролетариата, выполнив свои задачи, стало общенародным. В ст. 6 было подтверждено и усилено положение о руководящей роли КПСС в политической системе.

Особенностью Конституции 1977 г. надо считать и отражение в ней категории полновластия народа. В предшествующих основных законах было зафиксировано, что власть принадлежит «всему рабочему населению страны» (ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г.), «трудящимся города и деревни» (ст. 3 Конституции СССР 1936 г.). В Конституции 1977 г. впервые было закреплено, что «вся власть в СССР принадлежит народу» (ст. 2), который осуществляет принадлежащую ему государственную власть через Советы (ст. 2) и принимает участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 7–8). Кроме того, в основной закон была введена норма о возможности вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение (ст. 5), а также постановки их на всенародное голосование (референдум). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48).

После принятия новой союзной Конституции начался конституционный процесс в каждой союзной республике, завершившийся принятием республиканских конституций.

12 апреля 1978 г.

Новая Конституция РСФСР введена в действие Декларацией Верховного Совета РСФСР. В ней подчёркивалась преемственность по отношению к предшествующим конституциям. Вместе с этим констатировались построение «развитого социалистического общества» и создание общенародного государства. Это были основополагающие идеи советского конституционализма того периода.

1989 — 1992 гг.

После начала перестройки и распада СССР в российскую Конституцию были внесены изменения, зафиксировавшие происходившие в стране социально-экономические и политические изменения. В 1991 г. вводится пост президента РСФСР. В новой редакции ст. 6 вместо руководящей роли Коммунистической партии предусматривались многопартийность и политический плюрализм.

После распада СССР в российскую Конституцию были внесены изменения (на основании закона РСФСР от 25.12.1991 г., законов РФ от 21 апреля и 9 декабря 1992 г. и др.), зафиксировавшие новый статус (суверенное федеративное государство) и новое наименование государства — Российская Федерация, или Россия. В качестве незыблемых основ закреплялись федерализм, республиканская форма правления, разделение властей. Декларировался отказ от признания приоритета государственной собственности по сравнению с другими формами собственности. Вместо принципа планового развития экономики провозглашались ориентация на рыночные отношения, свобода экономической деятельности и добросовестная конкуренция. В текст Конституции была включена Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.

12 декабря 1993 г.

Впервые в истории Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием. Документ вступил в силу со дня официального опубликования по результатам референдума — 25 декабря 1993 г. Конституция России закрепила гуманистические и демократические ценности государства. Основной закон Российской Федерации определил основы общественной, политической, экономической, правовой, социальной систем в России, фиксирующие основные права и свободы личности, федеративное устройство государства.

Согласно статье 1 Конституции, Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Так, Конституция закрепила права человека на жизнь, труд, свободу и личную неприкосновенность, свободу слова, печати, собраний, вероисповедания и предпринимательства.

В сфере социальных отношений Конституция исходит из равноправия всех социальных слоёв общества, социального партнёрства и социальной солидарности. В области политических отношений Конституция устанавливает власть народа, которая осуществляется им непосредственно (выборы, референдум и др.), а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Конституция России имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции страны.

Источник: сайт «Конституция 2020»