532 КЗ в последней редакции

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» изучение жалобы гражданина Л.К. Тукуреева,

1. Житель города Сочи С.Ю. Мальцев и проживающий в городе Норильске Л.К. Тукуреев заключили договор купли-продажи земельного участка и жилого дома, находящихся в поселке Лоо Краснодарского края. Однако Комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Сочи отказал Л.К. Тукурееву в оформлении данного договора на основании Закона Краснодарского края » Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае». Решением Центрального районного суда города Сочи от 26 ноября 1999 года, оставленным без изменения определением Краснодарского краевого суда от 29 февраля 2000 года, в удовлетворении жалобы Л.К. Тукуреева на действия Комитета было отказано в связи с тем, что заявитель не является жителем Краснодарского края.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Л.К. Тукуреев просит признать не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статей 15 и 16 Закона Краснодарского края от 8 августа 1995 года » Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» (в редакции от 13 мая 1999 года), устанавливающие запрет на приобретение и совершение сделок с земельными участками, в том числе с индивидуальными жилыми домами, на территории Краснодарского края, если стороной договора является гражданин, не имеющий регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея.

По мнению заявителя, указанные положения, примененные в его деле, противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 27, 35 и 36.

2. Положения Закона Краснодарского края » Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае», в том числе запрещающее совершение сделок с земельными участками гражданам, не имеющим регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея, уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

В Определении от 3 февраля 2000 года по жалобе гражданки Н.П. Медиковой Конституционный Суд Российской Федерации на основании правовых позиций, изложенных в Постановлении от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, Постановлении от 2 февраля 1998 года по делу о проверке конституционности Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Определении от 7 октября 1998 года о проверке конституционности положений статей 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края», пришел к выводу о том, что положение части первой статьи 16 Закона Краснодарского края » Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае», как устанавливающее не предусмотренное федеральным законом условие осуществления сделок с земельными участками (наличие регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея), ограничивающее конституционное право граждан на выбор места жительства, является аналогичным положениям, признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, и в силу части второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежит отмене в установленном порядке.

Законом Краснодарского края от 19 июля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Краснодарского края » Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» оспариваемая заявителем норма, содержавшаяся в статьях 15 и 16, исключена.

Таким образом, по предмету жалобы гражданина Л.К. Тукуреева Конституционным Судом Российской Федерации вынесены решения, сохраняющие свою силу, что согласно пункту 3 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» является основанием для отказа в принятии жалобы к рассмотрению.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2000 года по жалобе гражданки Н.П. Медиковой, как и предыдущие его решения, на которых оно основано, являются обязательными на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (статья 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

В силу этого решения судов и иных органов, принятые по делу гражданина Л.К. Тукуреева на основании не подлежащих применению положений статей 15 и 16 Закона Краснодарского края » Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» в редакции от 13 мая 1999 года, должны быть пересмотрены.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43 и частями первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать жалобу гражданина Тукуреева Леонида Константиновича не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку по предмету обращения им ранее были вынесены решения, сохраняющие свою силу.

2. Настоящее Определение не является препятствием для пересмотра решений судов и иных органов, вынесенных по делу гражданина Л.К. Тукуреева на основании не подлежащих применению положений статей 15 и 16 Закона Краснодарского края » Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» (в редакции от 13 мая 1999 года).

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.БАГЛАЙ
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Н.В.СЕЛЕЗНЕВ

1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.

2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Комментарий к Ст. 2 ЗК РФ

1. Статьей 72 (ч. 1) Конституции РФ установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. «в»), разграничение государственной собственности (п. «г»), природопользование (п. «д»), земельное законодательство (п. «к»).

Земельное законодательство в абз. 1 комментируемой статьи рассматривается как законодательство в узком смысле, т.е. совокупность законодательных актов, регулирующих земельные отношения. Однако само понятие «законодательство» в науке и правоприменении употребляется и в широком смысле: как совокупность всех нормативных правовых актов (как законов, так и подзаконных актов) — и в дальнейшем тексте комментируемой статьи 2 ЗК РФ именно с этой точки зрения названы указы Президента РФ и акты Правительства РФ, которые регулируют земельные отношения.

При этом в статье указана четкая иерархия актов земельного законодательства, «во главе» которых находится ЗК, а ему должны соответствовать другие федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ.

Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В ряде случаев ЗК прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В то же время целый ряд вопросов отнесен ЗК к числу регулируемых законодательством субъектов РФ: это, например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (ст. 33), установление перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается (ст. 79), утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон, за исключением пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 86).

Однако большинство вопросов, регулируемых земельным законодательством, решается как федеральным, так и региональным законодательством, и в ЗК чаще всего содержатся соответствующие отсылки, такие как в п. 2 ст. 28: «Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Нельзя не отметить, что соотношение законодательства РФ и законодательства субъектов РФ по отраслям, являющимся сферой их совместного ведения, представляет собой непростой вопрос с точки зрения и теории, и практики законотворчества .
———————————
См. об этом, например: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003.

Субъекты РФ в области регулирования земельных отношений довольно часто, восполняя пробелы федерального законодательства, действуют в порядке так называемого опережающего правотворчества, т.е. принимают законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам, по которым федеральный закон еще не разработан или находится в стадии разработки, согласования, принятия. Так, в настоящее время в четырех субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд (соответствующий федеральный закон разработан, но пока не принят).

Что касается указов Президента РФ, то именно этот вид нормативных правовых актов наиболее активно использовался в законодательстве 1990-х годов — практически вся аграрная и земельная реформы регулировались именно указами Президента РФ. Достаточно назвать сыгравшие знаменательную роль в развитии земельного законодательства постперестроечного периода Указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», от 14 февраля 1996 г. N 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности», от 7 марта 1996 г. N 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» и др. Все они утратили силу в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации» , который на сегодняшний день является фактически единственным из действующих указов Президента РФ в области земельных отношений.
———————————
СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.

Постановлениями Правительства РФ в настоящее время урегулирована значительная часть земельных отношений. Можно назвать, например, Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 «О государственном земельном контроле» , от 15 марта 1997 г. N 319 «О порядке определения нормативной цены земли» , от 2 декабря 2000 г. N 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» (в ред. от 27 мая 2006 г.) , от 30 июня 2006 г. N 404 «Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю» .
———————————
СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1539.

СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4899; 2006. N 23. Ст. 2512.

СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.

В некоторых статьях ЗК так же, как и в статьях федеральных законов, содержатся непосредственные указания на то, что тот или иной вопрос регулируется Правительством РФ: например, согласно п. 6 ст. 13 ЗК в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок установлен Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830.

В комментируемой статье 2 Земельного кодекса РФ не упомянуты ведомственные нормативные акты. Между тем приказы, инструкции, правила и другие подзаконные нормативные акты, издаваемые органами исполнительной власти в пределах их компетенции, также могут содержать нормы, регулирующие земельные отношения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 12 мая 2008 г.) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Среди федеральных органов исполнительной власти функциями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности обладают федеральные министерства. Федеральные агентства и федеральные службы не вправе осуществлять такое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ). В пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной федеральной службы или данного федерального агентства.
———————————
СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 47. Ст. 4880; N 52 (ч. 3). Ст. 5690; 2007. N 8. Ст. 978.

Среди принятых за последнее время наиболее значимых ведомственных нормативных правовых актов в сфере земельных отношений можно назвать Приказ Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. N 145 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения», письмо Роснедвижимости от 20 июля 2005 г. N ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля», Приказ Минрегиона России от 11 августа 2006 г. N 93 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка» , Приказ Росрегистрации от 29 августа 2006 г. N 146 «Об утверждении формы выписки из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок» .
———————————
БНА. 2006. N 47.

БНА. 2006. N 36.

3. В субъектах РФ подзаконные нормативные акты принимаются, так же как и на федеральном уровне, органами исполнительной власти субъектов (например, правительствами), как правило, в виде постановлений.

Следует обратить внимание на то, что и в ЗК, и в других федеральных законах при отсылках к законодательству субъектов РФ в одних случаях указывается, что данный вопрос регулируется законами субъектов РФ, в других — просто что вопрос регулируется субъектами РФ. Например, в соответствии со ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» споры о местоположении земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектами РФ. Субъектам РФ в данном случае предоставлено самим решать, каким органом и каким нормативным актом будет регулироваться данный вопрос. И они подходят к этому решению по-разному. Так, Законом Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 935-КЗ были внесены изменения и дополнения в Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» , которыми в новую редакцию ст. 28 этого Закона включены нормы об урегулировании споров о местоположении выделяемого в счет доли земельного участка. А в Чувашской Республике и в Республике Хакасия по данному вопросу приняты нормативные акты органами исполнительной власти: это Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 июня 2006 г. N 146 «О порядке проведения согласительных процедур для разрешения споров, возникающих при определении местоположения земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на территории Чувашской Республики» и Постановление Правительства Республики Хакасия от 25 апреля 2006 г. N 117 «О создании согласительной комиссии по определению местоположения выделяемых участниками долевой собственности земельных участков в Республике Хакасия».
———————————
Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2002. N 40 (1).

4. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 ЗК РФ.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по земельным вопросам, решение которых находится в сфере их полномочий, а также по земельным вопросам, непосредственно отнесенным федеральным законодательством к сфере регулирования органов местного самоуправления. Например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 ЗК РФ), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72) и др. Такие акты принимаются органами местного самоуправления, как правило, в форме решений и постановлений: например, решение Совета депутатов Одинцовского муниципального района Московской области от 18 августа 2006 г. N 13/10 «Об утверждении размеров земельных участков, предоставляемых в собственность для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в Одинцовском районе», Постановление главы Подольского муниципального района Московской области от 2 августа 2006 г. N 1564 «Об установлении процедуры оформления и предоставления земельных участков на территории Подольского муниципального района», решение Совета депутатов городского округа Юбилейный Московской области от 19 июля 2006 г. N 313 «О Положении «Порядок изъятия для муниципальных нужд земельных участков в границах городского округа Юбилейный Московской области», решение Совета депутатов городского округа Жуковский Московской области от 1 июня 2006 г. N 26/СД «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории города Жуковского Московской области».